Tässä oikeustapauskommentissa käsittelen taas kerran tuulivoimaloita. Tuulivoima on merkittävä energiantuotantomuoto nyt ja tulevaisuudessa, minkä vuoksi ympäristö- ja energiaoikeuden kanssa työskentelevien tahojen on syytä seurata toimialan kehitystä aktiivisesti. Tässä oikeustapauskommentissa käsittelen tuoretta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua, jossa arvioitiin, oliko ELY-keskuksella oikeus valittaa kunnan päätöksestä, jonka perusteella tuulivoimaloiden rakentaminen ei edellyttänyt ympäristölupaa.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ELY-keskuksella oli valitusoikeus tähän päätökseen. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa tapauksen oikeusohjeet ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun. Aikaisempia tuulivoimaa koskevia blogikirjoituksiani löydät näiden linkkien takaa.
ELY-keskuksen valitusoikeus
Ympäristönsuojelulain 21 § sisältää valtion eri viranomaisten tehtävät liittyen ympäristönsuojeluun. Pykälän toinen momentti sisältää ELY-keskuksen aseman ja tehtävät:
”Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ohjaa ja edistää tässä laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitettujen tehtävien hoitamista alueellaan, valvoo näiden säännösten noudattamista sekä käyttää osaltaan ympäristönsuojelun yleisen edun puhevaltaa tämän lain mukaisessa päätöksenteossa siten kuin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa laissa (897/2009) ja sen nojalla säädetään. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tukee kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimintaa toimialaansa kuuluvissa asioissa.”
ELY-keskuksista on annettu oma lakinsa, jonka nimi on muutettu vastikään. Lain uusi nimi on 1.1.2025 alkaen laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kehittämis- ja hallintokeskuksesta. Lain 3 §:ssä on luettelo ELY-keskuksen tehtävissä. Pykälän toisen momentin kolmas kohta sisältää ELY-keskuksen ympäristötehtävät:
”Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä on lisäksi:
…
3) valvoa yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa, tuottaa ja jakaa ympäristöä koskevaa tietoa sekä parantaa ympäristötietoutta, ehkäistä ja torjua ympäristövahinkoja ja -haittoja, huolehtia valtion vesitaloudellisista luvista ja yksityisoikeudellisista sopimuksista sekä huolehtia ympäristö-, vesihuolto- ja vesistötöiden toteuttamisesta.”
Ympäristönsuojelulaki sisältää valitusoikeuden ympäristönsuojelulain mukaisissa asioissa:
”Valitusoikeus on:
1) asianosaisella;
2) rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;
3) toiminnan sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät;
4) valtion valvontaviranomaisella sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella;
5) asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella;
6) saamelaiskäräjillä sillä perusteella, että ympäristöluvassa tarkoitettu toiminta heikentää saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan;
7) kolttien kyläkokouksella sillä perusteella, että ympäristöluvassa tarkoitettu toiminta heikentää koltta-alueella kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja.
Valtion valvontaviranomaisella ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on lisäksi oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi tai muusta perustellusta syystä sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut päätöksen.”
ELY-keskus on ympäristöasioissa yleistä etua valvova valtion viranomainen. Kunnallisella tasolla yleistä etua valvovat kunnan ympäristönsuojeluviranomaiset. Tätä koskeva pykälä on ympäristönsuojelulain 22 §:
”Kunnalle kuuluvista tämän lain mukaisista lupa- ja valvontatehtävistä sekä ilmoitusmenettelyistä huolehtii kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetussa laissa tarkoitettu kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, joka käyttää osaltaan ympäristönsuojelun yleisen edun puhevaltaa tämän lain mukaisessa päätöksenteossa.
Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen oikeudesta siirtää tässä laissa tarkoitettua toimivaltaansa viranhaltijalle säädetään kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 7 §:ssä.”
Näiden viranomaisten keskinäinen tehtävänjako valvonnassa on ympäristönsuojelulain 23 §:ssä:
”Tämän lain mukaisia yleisiä valvontaviranomaisia ovat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (valtion valvontaviranomainen) sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus valvoo tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista myös siltä osin kuin on kyse yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1307/2013 tarkoitettujen lakisääteisten hoitovaatimusten noudattamisen valvonnasta.
Valtion valvontaviranomaisen on ilmoitettava valvonnassa havaitsemistaan puutteista kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tämän toimivaltaan kuuluvia mahdollisia toimenpiteitä varten. Vastaavasti kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen on ilmoitettava valvonnassa havaitsemistaan puutteista valtion valvontaviranomaiselle.
Valvonnasta ja valvontaviranomaisten yhteistoiminnasta annetaan tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.”
Tapauksen taustat
Ilmatar rakensi Humppilan kuntaan tuulivoimaloita. Tätä projektia toteutti yhtiö Ilmatar Humppila-Urjala Oy. Yksityishenkilöt esittivät Etelä-Suomen aluehallintovirastolle hallintopakkohakemuksen, jossa vaadittiin, että yhtiö velvoitettaisiin hakemaan ympäristölupa Humppilan kuntaan rakennettaville tuulivoimaloille. Aluehallintovirasto teki asiassa 14.9.2021 päätöksen siirtää hallintopakkohakemuksen toimivaltaan kuulumattomana ELY-keskukselle. ELY-keskus teki 23.12.2021 päätöksen, jonka mukaan silläkään ei ollut toimivaltaa käsitellä asiaa, ja siirsi sen Humppilan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.
Humppilan kunnan tekninen lautakunta hylkäsi hakemuksen 27.4.2022 aiheettomana. Lautakunta katsoi, että asiassa ei oltu rikottu ympäristönsuojelulakia, koska toiminta ei ollut vielä käynnistynyt, eikä siksi ollut mahdollista antaa velvoittavia määräyksiä. Tekninen lautakunta kehotti kuitenkin yhtiön hakemaan ympäristölupaa yhdelle tuulivoimalalle.
Yhtiö valitti kehotuksesta, minkä lisäksi ELY-keskus valitti siitä, että hallintopakkoa ei asetettu. Vaasan hallinto-oikeus teki asiassa ratkaisun 3.10.2022 ja jätti valitukset tutkimatta. Hallinto-oikeuden perusteluiden mukaan ELY-keskus ei ollut asiassa hallintopakkoviranomainen, jolloin sen valitusoikeus oli riippuvainen siitä, liittyikö asiaan yleisen ympäristönsuojelun tai laillisuusvalvonnan kannalta merkittävää asiaa.
Hallinto-oikeus katsoi, että koska kyseessä oli vähäinen hanke, ei ELY voinut käyttää asiassa ympäristönsuojelun yleisen edun puhevaltaa. Naapureilla olisi ollut tapauksessa valitusoikeus, koska tuulivoimalat vaikuttivat heidän yksityiseen etuunsa, jota koskeva sääntely on naapurussuhdelaissa. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan asiassa ei ollut sellaista valvottavaa yleistä etua, joka kohdistuisi muuhun kuin yksityiseen intressiin.
Kyseessä oli 2-1 äänestysratkaisu. ELY-keskus valitti ratkaisusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka otti asian käsittelyyn.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu koski sitä, oliko ELY-keskuksella ylipäätään oikeutta valittaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että ELY-keskuksen toimivalta on rajattu sen mukaan, onko kyseessä ELY-keskuksen valvottavana oleva yleinen ympäristönsuojelun etu. Tässä tapauksessa ELY-keskuksella olisi ympäristönsuojelulain nojalla valitusoikeus myös hallintopakkoasioissa. Tuulivoimalat tarvitsevat ympäristöluvan vain, jos ne aiheuttavat naapurustolle kohtuutonta rasitusta.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että naapureille aiheutuva haitta arvioidaan naapurussuhdelain perusteella, mikä on yksityisoikeudellinen säännös, kun taas ympäristönsuojelulaki on julkisoikeudellinen säännös. Korkein hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, että kun arvioidaan ympäristöluvan tarvetta naapurussuhdelain nojalla, nämä lait liittyvät toiseensa.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että tuulivoimalat eroavat muista naapurushaittaa aiheuttavista toiminnoista perustavanlaatuisesti. Ne varaavat laajoja alueita pysyvästi, ja aiheuttavat laajoille alueille melu- ja välkevaikutusta. Tästä syistä niiden haitta ei rajaudu pelkästään välittömiin naapureihin, vaan se saattaa aiheutua ennakoimattomille ja laajoille alueille. Näistä syistä ELY-keskuksella katsottiin olevan oikeus valittaa kunnan päätöksestä, jonka perusteella asiassa ei tarvita ympäristölupaa.
Korkein hallinto-oikeus palautti asian hallinto-oikeudelle ELY-keskuksen valituksen tutkimiseksi ja asian ratkaisemiseksi.
Yhteenveto
Viranomaisten valitusoikeudet ja toimivallat eivät aina ole selkeitä. Tältä osin ratkaisu selvensi oikeustilaa ELY-keskusten ja kuntien välillä. Tuulivoiman osalta ratkaisu korostaa myös tarvetta tehdä harkintaa ympäristöluvan tarpeesta. Tuulivoima ei lähtökohtaisesti tarvitse ympäristölupaa, ellei se voi aiheuttaa naapureille kohtuutonta haittaa. Ratkaisu tulee todennäköisesti lisäämään viranomaisten keskinäisiä valituksia päätöksistä, joilla tuulivoimaloita sallitaan rakentaa ilman ympäristölupaa.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
