Korkeimman hallinto-oikeuden toinen ilmastoratkaisu KHO 2025:2

Korkein hallinto-oikeus antoi 8.1.2025 uuden ilmastoratkaisun asiassa, jonka ympäristöjärjestöt olivat saattaneet vireille. Myös tässä ratkaisussa korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtioneuvoston antama vuosikertomus ei ollut ilmastolain vastainen. Korkein hallinto-oikeus on antanut aiemmin ilmastoasiassa ratkaisun KHO 2023:62, jota olen käsitellyt aikaisemmin blogissamme julkaistussa kirjoituksessa. Käsittelen tässä blogikirjoituksessa uuden ilmastoratkaisun taustat, keskeisen normiston sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun. 

Ilmastolain mukainen vuosikertomus

Vuonna 2022 eduskunta sääti ilmastolain. Lain tavoitteet määritellään sen 2 §:ssä:

”Lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on osaltaan varmistaa, että:

1) ihmisen toiminnasta aiheutuvat kasvihuonekaasujen päästöt vähentyvät ja nielujen aikaansaamat poistumat kasvavat siten, että kasvihuonekaasujen päästöt ovat enintään yhtä suuret kuin poistumat viimeistään vuonna 2035 ja että poistumat kasvavat ja päästöt vähenevät edelleen myös sen jälkeen;

2) ihmisen toiminnasta aiheutuvat taakanjako- ja päästökauppasektorin yhteenlasketut kasvihuonekaasujen päästöt ilmakehään vähentyvät vuoteen 2030 mennessä vähintään 60 prosenttia ja vuoteen 2040 mennessä vähintään 80 prosenttia verrattuna vuoteen 1990;

3) ihmisen toiminnasta aiheutuvat taakanjako- ja päästökauppasektorin yhteenlasketut kasvihuonekaasujen päästöt ilmakehään vähentyvät vuoteen 2050 mennessä vähintään 90 prosenttia, mutta pyrkien tasoon 95 prosenttia verrattuna vuoteen 1990; ja

4) kansallisin toimin sopeudutaan ilmastonmuutokseen edistämällä ilmastoriskien hallintaa ja ilmastokestävyyttä.

Lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on myös varmistaa osaltaan Suomea sitovista sopimuksista sekä Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien kasvihuonekaasujen vähentämistä ja seurantaa, nielujen vahvistamista sekä sopeutumista koskevien velvoitteiden täyttyminen. Jos Suomea sitovaan kansainväliseen sopimukseen tai Euroopan unionin lainsäädäntöön sisältyy edellä mainittuja tiukempia kasvihuonekaasujen päästöjä tai poistumia koskevia tavoitteita, 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden on perustuttava niihin.”

Lain tavoitteena on siis varmistaa Suomen ilmastotavoitteiden saavuttaminen. Laki sisältää useita hallinnollisia velvoitteita erilaisten suunnitelmien laatimisesta ja niiden toteutumisen seurannasta. Lakiin lisättiin vuonna 2023 muutoksenhakua koskeva pykälä 21 b §. Muutoksenhakupykälän lisäämisen taustalla oli halu tukea koko ilmastollisen sääntelyjärjestelmän legitimiteettiä. Toisena syynä olivat maailmalla yleistyneet ilmasto-oikeudenkäynnit, joita odotettiin jo tuolloin myös Suomessa. Lainsäätäjän näkemys oli, että jos selkeää muutoksenhakumahdollisuutta ja kanavaa ei luotaisi, kokeiltaisiin laajalti eri kanavia. Muutoksenhakua koskeva 21 b § kuuluu:

”Muutoksenhaussa hallintotuomioistuimeen noudatetaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia, jollei tässä laissa toisin säädetä. Sellaisesta tämän lain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetusta valtioneuvoston päätöksestä, jossa todetaan lisätoimien tarve, saa valittaa vain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen yhteydessä.

Valitusoikeus ilmastopolitiikan suunnitelmaa koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on:

1) sillä, jonka oikeutta, velvollisuutta tai etua ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen voivat erityisellä tavalla koskea;

2) 1 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden etuja sääntöjensä mukaan edustavalla valtakunnallisella rekisteröidyllä yhdistyksellä tai, jos ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen voivat erityisellä tavalla koskea maan tiettyä aluetta tai sen osaa, vastaavanlaisella paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä;

3) sellaisella valtakunnallisella rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on luonnon-, terveyden- tai ympäristönsuojelun edistäminen;

4) maakunnan liitolla, jos ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen voivat erityisellä tavalla koskea maakunnan aluetta;

5) valtakunnallisella valtion viranomaisella, jonka toimialaan liittyviä yleisiä etuja ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen erityisellä tavalla koskevat, sekä muulla valtion viranomaisella, jonka toimialaan ja toimialueeseen liittyviä yleisiä etuja ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen erityisellä tavalla koskevat;

6) saamelaiskäräjillä;

7) kolttien kyläkokouksella.

Edellä 2 momentin 1–2 ja 4–5 kohdassa tarkoitetun valittajan on valituksessaan esitettävä selvitys siitä, mihin erityiseen tapaan valitusoikeus perustuu. Jos valituksen yhteydessä ei ole esitetty valitusoikeuden perusteena olevaa erityistä tapaa, hallintotuomioistuin voi jättää valituksen tutkimatta varaamatta valittajalle tilaisuutta täydentää valitustaan.

Päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakutuomioistuin toisin määrää.”

Pykälässä annetaan valitusoikeus useille tahoille, kuten ympäristöjärjestöille ja alkuperäiskansoille. 

Tapauksen taustat

Tapauksen taustalla on valtioneuvoston 14.7.2023 antama ilmastovuosikertomus 2023. Kertomuksessa todettiin lisätoimien tarpeesta seuraavasti:

”Päästövähennystahti on linjassa ilmastolain 2030 tavoitteen kanssa. Hiilineutraaliustavoitteen kannalta keskeistä on hiilinielujen oletettu taso vuonna 2035, joka määrittelee vaadittavien päästövähennysten suuruusluokan. Ilmastopolitiikan suunnittelussa on oletettu, että maankäyttösektorin nettonielujen taso on -21 Mt CO₂-ekv. vuonna 2035, jolloin päästökauppa- ja taakanjakosektorin päästöt voisivat olla yhteensä enintään 21 Mt CO₂-ekv. Vuonna 2021 ilmi tulleen merkittävän maankäyttösektorin nettonielun pienenemisen myötä oletus -21 Mt CO₂-ekv. hiilinielutasosta ei vaikuta olevan saavutettavissa maankäyttösektorin nykyisillä ja suunnitelluilla toimilla. Kansallisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen edellyttää lisätoimia maankäyttösektorilla sekä muilla sektoreilla.”

Eduskunta hyväksyi vastauksena tähän kannanoton siitä, että hallituksen tulee ryhtyä toimenpiteisiin keskeisten ilmastopolitiikan suunnitelmien päivittämiseksi ja valmistella ehdotukset kustannustehokkaiksi lisätoimiksi. Valtioneuvosto kirjasi ryhtyvänsä toimenpiteisiin tämän vastauksen perusteella. 

Valtioneuvosto antoi 27.6.2024 ilmastovuosikertomuksen 2024. Kertomuksessa todettiin seuraavasti:

”Päästövähennystahti ei ole riittävä ilmastolain vuodelle 2030 asetetun 60 %:n päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. Ero tavoitteeseen on noin 1,3 Mt CO2-ekv. nykytoimiskenaarion perusteella, mikä tarkoittaa, että lisätoimien yhteenlaskettu tarve päästökaupassa ja taakanjakosektorilla on tätä suuruusluokkaa. Maankäyttösektorin nettonielukehitys näyttää nykytiedon perusteella huomattavan paljon heikommalta kuin aikaisemmin on arvioitu. Käytössä olevan nykytoimiskenaarion mukaan lisätoimien tarve vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi on suuruusluokaltaan 19 Mt CO2-ekv. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää lisätoimia maankäyttösektorilla sekä muilla sektoreilla.”

Useat ympäristöjärjestöt valittivat tästä vuosikertomuksesta ja vaativat, että valtioneuvoston tulee ryhtyä riittävän nopealla aikataululla lisätoimiin ilmastolain mukaisilla lisätoimimenettelyillä, jotta ilmastolain tavoitteet saavutetaan. Valitusta perusteltiin sillä, että valtioneuvosto ei ollut ryhtynyt vuosikertomusten 2023 ja 2024 välisenä aikana eduskunnan edellyttämiin toimiin lisätoimien valmistelemiseksi. Valituksessa kiinnitettiin huomioita myös siihen, että maankäyttösektori on edelleen ainoastaan heikko nettonielu. 

Ympäristöjärjestöt katsoivat valituksessaan myös, että lisätoimipäätöksen tekemättä jättäminen johtaisi ilmastolain vastaiseen lopputulokseen. Tämän lisäksi järjestöt väittivät, että valtioneuvostolla ei ollut aikomustakaan tehdä päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ympäristöjärjestöjen näkemyksen mukaan hallituksen toiminta vaaransi vuosien 2030, 2035, 2040 ja 2050 päästövähennystavoitteiden saavuttamisen. Ympäristöjärjestöjen väitteen mukaan nyt kyseessä oli korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2023:62 tarkoitettu tilanne, jossa hallituksen passiivisuus johtaa ilmastolain vastaiseen lopputulokseen. 

Ympäristöministeriö taas vaati valituksen tutkimatta jättämistä ja toissijaisesti sen hylkäämistä. Ympäristöministeriön keskeinen perustelu oli, että valitus kohdistui valtioneuvoston toiminnan riittävyyteen eikä lainmukaisuuteen. Perustuslaista seuraavan vallan kolmijako-opin mukaisesti tuomioistuimen tulee lähtökohtaisesti pidättäytyä arvioimasta eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston toimien riittävyyttä. 

Ympäristöministeriö korosti vastauksessaan myös sitä, että ilmastolaissa ei ole määrällisiä tavoitteita maankäyttösektorille tai muille sektoreille, vaan ainoastaan kokonaisvähennystavoite. Ympäristöministeriön vastauksessa kyllä todettiin, että maankäyttösektorin nettonielukehitys oli huomattavan paljon heikompi kuin mitä aiemmin arvioitiin, ja että lisätoimien tarve oli ilmeinen. 

Ympäristöministeriö myös korosti, että valtioneuvosto oli ryhtynyt toimeen ilmastovuosikertomuksessa 2024 kerrotulla tavalla osana energia- ja ilmastostrategiaa sekä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaa, jotka valmistuvat vuonna 2025. Suunnitelmien valmistelu oli alkanut vuonna 2023 kun lisätoimien tarve oli todettu. Myös maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman arviointi laadittiin vuosina 2024-2025. Ympäristöministeriö myös katsoi, että ilmastolain mukaiset tavoitteet ja velvoitteet eivät olleet vaarantuneet niin, että niitä ei voitaisi saavuttaa ja noudattaa. 

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana oli kaksi kysymystä. Ensimmäinen näistä oli, voitiinko asiassa ylipäätään valittaa valtioneuvoston toimimatta jättämisestä ja jos valittaminen oli mahdollista, tuli korkeimman hallinto-oikeuden ratkaista, olivatko valtioneuvoston toimet ilmastolain vastaisia. 

Valitus kohdistui valtioneuvoston passiivisuuteen, minkä osalta arvioitavaksi tuli hallintolainkäytön yleiset säännökset. Hallintolainkäytössä vakiintunutta on, että valittaa voidaan viranomaisen ratkaisusta tai päätöksestä jättää asia tutkimatta. Pääsääntöisesti viranomaisen passiivisuudesta ei voida valittaa. Ilmastolain muutoksenhakumahdollisuus on rajattu valtioneuvoston päätöksiin ilmastosuunnitelmista. Ilmastolaissa ei mahdollisteta muutoksenhakua ilmastovuosikertomuksen antamiseen. Myös aiemmassa ratkaisussa KHO 2023:62 oli erikseen todettu, että lähtökohtaisesti ilmastovuosikertomuksen antaminen eduskunnalle ei sisällä muutoksenhakukelpoisia ratkaisuja. Aiemmassa ratkaisussa KHO 2023:62 tosin todettiin myös, muutoksenhaku voisi tulla kyseeseen silloin, jos valtioneuvoston passiivisuus voisi johtaa ilmastolain vastaiseen lopputulokseen. 

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomiota myös tapauksen KHO 2023:62 jälkeen 9.4.2024 annettuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuun Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and others v. Switzerland, jossa tuomioistuin katsoi Sveitsin loukanneen ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaista oikeutta päästä tuomioistuimeen. Tuomiossa korostettiin valtion velvoitetta ryhtyä riittäviin toimiin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi ja sitä, että tuomioistuinten tehtävänä on täydentää demokraattisissa menettelyissä tehtyjä toimia. Tuomion mukaan on erityisen tärkeää, että on käytössä oikeussuojakeinoja sen arvioimiseksi, onko valtio ylittänyt harkintamarginaalinsa. 

Korkein hallinto-oikeus totesi myös ilmastonmuutoksesta seuraavasti:

”Ilmastonmuutos on parhaan tieteellisen tiedon perusteella ihmiskunnan kohtalonkysymys, joka uhkaa nykyisten ja tulevien sukupolvien elinehtoja maapallolla, ellei pikaisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin päästörajoitusten ja hiilinielujen säilyttämisen ja lisäämisen osalta ryhdytä. Tämän vuoksi toimien lykkääminen siirtää vastuuta tulevaisuuteen ja vaikeuttaa Pariisin sopimuksessa tavoitellun enintään 1,5 asteen lämpötilan nousun saavuttamista.”

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion että valtioneuvostolla on ensisijainen vastuu ilmastopolitiikasta, ja tuomioistuimen tehtävä on varmistaa, että nämä ratkaisut ovat lainmukaisia eivätkä estä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan tuomioistuimen rooli oli myös varmistaa, ettei valtioneuvoston päätöksenteko, jos se on selvästi riittämätöntä, johda sitovien kansainvälisoikeudellisten ja kansallisten velvoitteiden vastaiseen tilanteeseen. Korkein hallinto-oikeus myös totesi vallan kolmijako-opin osalta siten, että kynnys katsoa valtioneuvoston passiivisuus lainvastaiseksi on korkea. 

Korkein hallinto-oikeus totesi, että edellä mainitun EIT:n tapauksen jälkeen on keskeistä arvioida, onko ihmisoikeussopimuksen näkökulmasta ongelmallista, jos muutoksenhakuoikeutta ei voida käyttää tilanteissa, joissa valtioneuvosto ei tee riittävän nopeasti päätöksiä ilmastolain mukaisista lisätoimista. Korkein hallinto-oikeus totesi, että ilmastolakiin kirjattu muutoksenhakuoikeus ilmastosuunnitelmasta, joka laaditaan vähintään kerran kymmenessä vuodessa, ei ollut riittävä muutoksenhakuoikeus. Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että valtioneuvosto ei ollut ryhtynyt ilmastovuosikertomuksen 2023 perusteella eduskunnan edellyttämiin lisätoimiin, joten muutoksenhakumahdollisuutta näistä lisätoimistakaan ei ollut. 

Edellä kuvatuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, että ottaen huomioon perus- ja ihmisoikeudet, valtioneuvoston päätökseen ilmastovuosikertomuksen 2024 antamisesta eduskunnalle on syntynyt ilmastolaissa tarkoitetun lisätoimien tarpeen arvioinnin osalta sellainen päätökseen verrattavissa oleva ratkaisu, jota on pidettävä tässä tilanteessa valituskelpoisena. Korkein hallinto-oikeus tutki valituksen tällä perusteella. 

Tämän jälkeen arvioitavaksi tuli, oliko valtioneuvoston päätös lainvastainen lisätoimien tarpeen osalta. Tältä osin korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion siihen, että lisätoimia oli ryhdytty jo valmistelemaan ympäristöministeriössä. Tältä osin korkein hallinto-oikeus totesi, että vielä ei ollut mahdollista ottaa kantaa ovatko nämä suunniteltavat lisätoimet riittäviä tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Ilmastovuosikertomuksessa 2024 oli kuitenkin nimenomaisesti todettu, että lisätoimet ovat tarpeellisia. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen tällä perusteella. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi myös, että mikäli lisätoimien aikataulu viivästyy niin, että ilmastotavoitteita ei voida saavuttaa, on kyseessä ilmastolain velvoitteiden laiminlyönti. 

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen. 

Yhteenveto

Ilmasto-oikeudenkäynnit ovat yleistyneet myös Suomessa. Korkein hallinto-oikeus on kahdessa ratkaisussaan ottanut selvän kannan siitä, että puutteelliset toimet tai passiivisuus ovat ilmastolain sekä perus- ja ihmisoikeuksien vastaisia. Kynnys näiden katsomiseksi laittomaksi on kuitenkin korkea niin kauan, kun asiassa on tulkinnanvaraista, vaarantaako passiivisuus ilmastotavoitteiden saavuttamista. 

Lue lisää oikeustapauskommenttejamme

https://www.kpflaki.com/blog/categories/oikeustapauskommentit

Eelis Paukku 

OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)

KHT-tilintarkastaja

Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja

Juristi, toimitusjohtaja

Lakitoimisto KPF

044 9755 196

eelis.paukku@kpflaki.com