Viikon blogikirjoitukseksi valikoitu melko erikoinen aihe, merituulivoima. Syynä aiheen valintaan on se, että olin ensimmäisenä kirjoittajana Lapin yliopiston professori Jukka Similän kanssa kirjoittamassamme yhteisartikkelissa, joka käsitteli merituulivoiman edistämiseen tarvittavia keinoja. Artikkeli liittyy tutkimushankkeeseen nimeltä BlueAdapt, jossa työskentelin tutkijana vuosina 2018–2019. Artikkeli on julkaistu Ympäristöjuridiikka-lehden numerossa 2/2020, ja on saatavilla:
https://www.edilex.fi/ymparistojuridiikka/21528
Muuhun tieteelliseen tuotantooni voi tutustua seuraavan linkin takaa:
Tässä blogikirjoituksessa avaan artikkelin ydinsisällön kansantajuisessa muodossa.
Artikkelin toteutus
Artikkelissa pyrittiin selvittämään, mikä on merituulivoiman nykytila Suomessa, mikä haittaa sen yleistymistä ja millaisilla keinoilla merituulivoiman käyttöä voitaisiin edistää. Tällaista tutkimusta ei voida tehdä pelkästään kirjojen perusteella, vaan tutkimus vaatii myös empiiristä eli kokeellista tutkimusta. Kirjallisuutta käytettiin artikkelissa selvittämään sitä, mikä on merituulivoiman tekniikan taso tällä hetkellä, ja mitkä ovat merkittävimpiä kannattavuuteen vaikuttavia tekijöitä.
Tämän jälkeen käytettiin tehokkainta tapaa selvittää toimivia keinoja, eli tarkasteltiin, miten merituulivoimasta on tullut kannattavaa muissa maissa ja miksi. Tässä vertailumaina käytettiin Tanskaa ja Saksaa. Kun keinoja edistää merituulivoimaa oli tiedossa, arvioitiin suomalaista lainsäädäntöä siitä näkökulmasta, mikä sääntelyssä aiheuttaa haittaa merituulivoiman yleistymiselle. Kun reunaehdot ja erilaisia keinoja oli riittävästi tiedossa, haastateltiin merituulivoimaa tuottavia yrityksiä. Niille esitetyt kysymykset voidaan tiivistää lyhyesti:
Miksi merituulivoima ei yleisty Suomessa? Miten lainsäätäjä voisi saada merituulivoiman yleistymään Suomessa?
Näin saatujen tulosten perusteella saimme kasattua johtopäätöksiin useita keinoja, miten lainsäätäjä voisi saada merituulivoiman yleistymään Suomessa.
Merituulivoimasta teknis-taloudellisesta näkökulmasta
Jotta voidaan kirjoittaa merituulivoimaan vaikuttavasta sääntelystä, täytyy ensin ymmärtää siihen liittyvää tekniikkaa ja taloutta. Artikkelin ensimmäinen osa käsittelikin näitä kysymyksiä. Merituulivoima on jossain määrin maatuulivoimaa tehokkaampi tapa tuottaa energiaa meren tuuliolosuhteista johtuen. Merkittävin etu maatuulivoimaan verrattuna on kuitenkin se, että merituulivoima ei häiritse samalla tavalla maanomistajia, jotka valittaisivat maatulivoimaan liittyvistä hankkeista.Maalla sijaitsevia tuulivoimahankkeita se on nimittäin tehokkaasti häiritty ja (jopa) estetty valituksilla. Merituulivoimaan liittyy toisaalta omia haasteitaan, kuten se, että puolustusvoimat eivät pidä niiden vaikutuksista tutkiin. Merituulivoiman ympäristövaikutukset ovat maatuulivoimaa vähäisempiä, vaikkakaan eivät olemattomia.
Merituulivoimaan liittyvä tekniikka on kehittynyt merkittävästi 2010-luvulla ja on muuttunut taloudellisesti yhä kannattavammaksi. EU:ssa merkittäviä merituulivoiman tuottajamaita ovat erityisesti Saksa, Tanska ja Iso-Britannia, joissa merituulivoima on saatu jo kaupallisesti kannattavaksi tekniikan halventuessa ja tehostuessa. Suomessa tilanne on kuitenkin toistaiseksi se, että merituulivoima on maatuulivoimaa kalliimpaa, ja usein myös kannattamatonta tuottaa.
Merituulivoimassa merkittävämpiä kustannuskomponentteja ovat rakentamisen kustannukset, niistä erityisesti kaapeloinnin kustannukset. Suomessa merituulivoiman tuotantokustannuksia nostavat erityisesti jääolosuhteet, jotka vaativat rakentamiselta enemmän. Suomessa useat toimijat näkevät kuitenkin merituulivoiman yleistyvän tulevaisuudessa voimakkaasti tekniikan kehittyessä, koska se aiheuttaa vähemmän konflikteja eri tahojen kanssa.
Millainen sääntely edistää uusiutuvaa energiaa?
Uusiutuvaan energiaan liittyen puhutaan paljon teknologianeutraalisuudesta. Teknologianeutraalisuus tarkoittaa uusiutuvan energian yhteydessä sitä, että sääntely edistää uusiutuvan energian tuotantoa ilman, että se luo eroja eri tuotantomuotojen tai teknologioiden välille. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, ettei sääntely suosi esimerkiksi tuulivoimaa aurinkoenergian kustannuksella. Teknologianeutraalisuutta on energiapolitiikassa pidetty hyvin tärkeänä periaatteena, jotta markkinatalous voisi luoda kustannustehokkaimman tavan tuottaa uusiutuvaa energiaa.
Toisaalta teknologianeutraalisuudessa on nähty riskejä: jos se hahmotetaan liian kapeasti, voi tämä johtaa aikaisempaa haitallisemman vaihtoehdon yleistymiseen. Esimerkkinä tästä käytetään usein sähköautoiluun liittyvää riskiä: vaikka sähköautot vaikuttaisivat aluksi ympäristöystävällisemmältä vaihtoehdolta polttomoottoriautoihin verrattuna, tulee niistä saastuttavampia silloin, jos sähkö on tuotettu saastuttavalla tavalla.
Toinen merkittävä sääntelyyn liittyvä kysymys on, käytetäänkö keppiä vai porkkanaa eli pakkoa vai kannustinta. Pakko on aiemmin todettu tehokkaaksi tavaksi saada tekniikka kehittymään riittävän korkealle tasolle, esimerkiksi Saksassa velvoitettiin energiayhtiöt ostamaan tietty määrä merituulivoimalla tuotettua sähköä. Pakon haittapuolena on sen alkuvaiheen kalleus: pakko aiheuttaa sen, että korkeammat tuotantokustannukset vyörytetään kuluttajille tai veronmaksajille. Pakko ei myöskään ole tehokas keino, jos tekniikka on kehittymättömyytensä vuoksi todella kannattamatonta.
Kannustimet taas ovat käytännössä erilaisia tukia. Tuet ovat tehokkaampia saamaan aikaan riskialttiita investointeja, koska ne vähentävät investointiin liittyvää riskiä. Tuet ovat myös huomattavasti tehokkaampi tapa saada markkinoille uusiutuvalla energialla tuotettua sähköä. Tukien haittapuolena on niiden kalleus, esimerkiksi aiemmin syöttötariffina maksettu tuulivoimatuki tulee maksamaan veronmaksajille valtavia summia vuoteen 2030 mennessä. Nykyinen Suomessa käytetty preemiojärjestelmä tukee sähköntuotantoa huomattavasti vähemmän ollen siten kustannustehokkaampi.
Aikaisemmissa tutkimuksissa on usein todettu, että sekä keppiä että porkkanaa tarvitaan uusiutuvan energian tehokkaaseen edistämiseen. Näiden lisäksi uusiutuvan energian tuotantoa voidaan helpottaa myös poistamalla lainsäädännöllisiä esteitä. Tällaisista keinoista olen kirjoittanut aiemmin maatalouden biokaasulaitoksiin liittyen:
https://www.kpflaki.com/post/biokaasuvoimalat-ja-valtion-ohjauskeinot
Millaista sääntely sitten on Suomessa?
Suomessa merituulivoimaan vaikuttava sääntely voidaan jakaa kahteen ryhmään: sääntelyyn, jolla pyritään edistämään uusiutuvaa energiaa sekä ympäristösääntelyyn, joka voi haitata erilaisia uusiutuvan energian hankkeita. Artikkelissa käsittelimme näistä kumpaakin ryhmää ja löysimme useita erilaisia sääntelyn osia, jotka saattavat haitata merituulivoiman yleistymistä.
Sääntely, jolla pyritään edistämään uusiutuvaa energiaa, on käytännössä tukisääntelyä. Tukisääntely määrittää mitkä hankkeet voivat saada tukea, millaisia tukimääriä hankkeet voivat saada ja miten eri hanketyypit asetetaan paremmuusjärjestykseen tukea myönnettäessä. Suomessa pääasiallinen energiatukiin vaikuttava laki on laki uusiutuvilla energianlähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta (1396/2010), mutta monet muut lait vaikuttavat myös tukien myöntämiseen. Sääntely ei kuitenkaan ole juuri kotoperäistä, vaan perustuu EU:n valtiontukisääntelyyn, joista olen kirjoittanut väitöskirjani. Valtiontuista voit lukea lisää:
ja
Merituulivoima voi saada joko tuotanto- tai investointitukia. Tuotantotuet ovat kuitenkin nykyisellään teknologianeutraaleja, eli tuki myönnetään halvimmalle tavalle tuottaa energia. Tähän mennessä kaikki tuotantotuet ovat menneet maatulivoimalle, koska se on halvin tapa tuottaa uusiutuvaa energiaa. Tuotantotukia voitaisiin luultavasti EU-sääntelystä huolimatta kohdistaa merituulivoimalle, jos tukia perusteltaisiin sen kehittymättömyydellä. Toistaiseksi poliittista tahtoa tähän ei ole ollut. Suomen valtio ei tällä hetkellä myönnä investointitukia, joita merituulivoima voisi saada. Nykyiset investointituet on varattu uuden tekniikan kehittämiseen ja muiden tuotantotapojen energiainfrastruktuurin kehittämiseen. EU-sääntely sallisi tosin näiden myöntämisen merituulivoimalle.
Viimeinen merituulivoimaan liittyvä erikoisuus on kiinteistöverotus. Vaikka merituulivoimaloihin sovelletaan samaa kiinteistöveroprosenttia kuin muihinkin voimalaitoksiin, kuten esimerkiksi maatuulivoimaloihin, ei vero tosiasiassa ole läheskään sama sähköntuotantoon nähden. Kiinteistöveron määrä määräytyy kiinteistöllä sijaitsevien rakennusten arvon perusteella. Merituulivoiman rakentamiskustannukset ovat huomattavasti maatuulivoimaa korkeammat, mikä johtaa myös huomattavasti korkeampaan kiinteistöveroon, vaikka voimalaitokset olisivat muutoin hyvinkin samanlaisia. Tämä on ollut niin merkittävä hidaste merituulivoiman yleistymiselle, että siihen ollaan puuttumassa jopa hallitusohjelman mukaan (s. 30)
Ympäristösääntely taas ei pyri edistämään uusiutuvaa energiaa, vaan estämään hankkeiden haitallisia vaikutuksia ihmisille ja luonnolle. Ympäristösääntely voi kuitenkin edistää hankkeita, jos lupaprosessit ja muu byrokratia ovat sujuvia. Merituulivoimapuisto tarvitsee usein YVA-menettelyn. Se on huomioitava kaavoituksessa ja se tarvitsee vesi-, ympäristö- ja rakennusluvan. Tämän vuoksi puiston perustamiseen liittyy useita viranomaismenettelyitä, joista yhdenkin viivästyminen voi estää tai myöhästyttää hanketta. Vuoden 2020 syyskuusta alkaen nämä menettelyt kuitenkin helpottuvat hieman. Laki eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta mahdollistaa tiettyjen lupaprosessien hoitamisen ns. yhden luukun periaatteella eli asioiden vain yhden viranomaisen kanssa. Tämä saattaa nopeuttaa lupien hakemista merkittävästi.
Miten merituulivoimaa sitten voitaisiin edistää?
Tutkimustulostemme perusteella nopein ja tehokkain keino edistää merituulivoimaa olisi kiinteistöveron muuttaminen siten, että se ei asettaisi merituulivoimaa merkittävästi muita energiantuotantomuotoja heikompaan asemaan. Tämä lisäisi tuulivoimahankkeiden kannattavuutta merkittävästi. Tukijärjestelmän muuttamista emme pitäneet tehokkaana, koska se aiheuttaisi merkittäviä kustannuksia ja saattaisi aiheuttaa haittoja, koska silloin tukijärjestelmä ei olisi enää teknologianeutraalia.
Jos merituulivoimaa haluttaisiin tukea jollain tavalla, helppo tapa olisi velvoittaa verkkoyhtiöitä rakentamaan sähköverkko tiettyyn pisteeseen asti merituulivoimaloille, kuten Tanskassa toimitaan. Tämä pienentäisi yhtä merituulivoiman merkittävimmistä kustannuksista. Ympäristölupajärjestelmä on muuttumassa vuonna 2020, joten se tulee edesauttamaan lupaprosessia jossain määrin, mikä nopeuttaa useita ympäristöhankkeita.
Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:
Eelis Paukku
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), DI (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
