Käyn tässä blogikirjoituksessa läpi yhtä kotimaisessa politiikassa kiistaa aiheuttanutta normistoa, jakeluvelvoitetta. Jakeluvelvoite perustuu perusperiaatteiltaan EU-tason sääntelyyn, mutta siihen on tehty merkittäviä kotimaisia tiukennuksia eri vaiheissa historiaa. Käyn tässä blogikirjoituksessa läpi jakeluvelvoitenormistoa ja sen vaikutuksia.
EU:n jakeluvelvoite
Jakeluvelvoitteen vähimmäissisältö perustuu EU:n uusiutuvan energian direktiiviin. Tässä perussääntö on direktiivin artiklassa 25:
”1. Kunkin jäsenvaltion on asetettava polttoaineiden toimittajille velvoite sen varmistamiseksi, että
a) liikennealalle toimitettavan uusiutuvien polttoaineiden ja uusiutuvan sähkön määrän johdosta
i) uusiutuvan energian osuus energian loppukulutuksesta liikennealalla on vähintään 29 prosenttia vuoteen 2030 mennessä; tai
ii) kasvihuonekaasuintensiteetti vähenee vähintään 14,5 prosentilla vuoteen 2030 mennessä 27 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyyn perustasoon verrattuna jäsenvaltion asettaman ohjeellisen kehityskulun mukaisesti;
b) liitteessä IX olevassa A osassa luetelluista raaka-aineista tuotettujen kehittyneiden biopolttoaineiden ja biokaasun sekä muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien polttoaineiden yhteenlaskettu osuus liikennealalle toimitetusta energiasta on vähintään 1 prosentti vuonna 2025 ja 5,5 prosenttia vuonna 2030 ja tästä osuudesta muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien polttoaineiden osuus on vähintään 1 prosenttiyksikköä vuonna 2030.”
Artiklassa asetetaan kolme tavoitetta jakeluvelvoitteen kannalta. Ensimmäinen näistä on uusiutuvien polttoaineiden 29 % osuus vuonna 2030 ja toinen on kehittyneiden biopolttoaineiden osuudet, 25 % vuonna 2025 ja 5,5 % vuonna 2030. Tämän lisäksi muita kuin biologisia, eli käytännössä sähköllä tehtyä synteettisiä hiilivetyjä tai vetyä, on vuonna 2030 oltava 1 % kaikesta polttoaineesta. Liitteen IX mukaiset kehittyneen biopolttoaineen raaka-aineet ovat suurilta osin erilaisia jätteitä.
Jäsenvaltiot voivat myös hyväksyä liikenteeseen toimitetun uusiutuvan sähkön osaksi jakeluvelvoitetta.
Tämän lisäksi artiklan kohdassa 3 on jäsenvaltio-optio sallia kierrätetyn hiilen polttoaineet:
”3. Jäsenvaltiot voivat 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettujen tavoitteiden laskennassa ottaa huomioon kierrätetyt hiilipitoiset polttoaineet.
Suunnitellessaan velvoitteita polttoaineen toimittajille jäsenvaltiot voivat
a) vapauttaa polttoaineiden toimittajat, jotka toimittavat sähköä tai muuta kuin biologista alkuperää olevia uusiutuvia polttoaineita, vaatimuksesta noudattaa näiden polttoaineiden osalta liitteessä IX olevassa A osassa luetelluista raaka-aineista tuotettujen kehittyneiden biopolttoaineiden ja biokaasun vähimmäisosuutta;
b) asettaa velvoitteen keinoilla, jotka kohdistuvat määriin, energiasisältöön tai kasvihuonekaasupäästöihin;
c) tehdä eron eri energiankantajien välillä;
d) tehdä eron meriliikenteen alan ja muiden alojen välillä”
Käytännössä tällaiset polttoaineet on tehty hiilidioksidista, joka on otettu talteen jonkun toimijan päästöistä. Tämä hiilidioksidi taas voidaan valmistaa polttoaineeksi sähkön ja vedyn avulla, esimerkiksi metanoimalla sitä ja vetyä metaaniksi eli bio- ja maakaasuksi.
Artiklan kohta 4 velvoittaa jäsenvaltiot mahdollistamaan niin sanottu tikettikauppa, jossa polttoainetoimittajat voivat täyttää oman jakeluvelvoitteensa ostamalla muiden polttoainejakelijoiden ”osuutta” uusiutuvasta polttoaineesta:
”4. Jäsenvaltioiden on perustettava mekanismi, jonka avulla niiden alueella toimivat polttoaineiden toimittajat voivat vaihtaa keskenään uusiutuvan energian toimittamisesta liikennealalle saamiaan hyvityksiä. Talouden toimijat, jotka toimittavat uusiutuvaa sähköä sähköajoneuvoille yleisesti saatavilla olevien latauspisteiden kautta, saavat hyvityksiä riippumatta siitä, koskeeko niitä jäsenvaltion polttoaineiden toimittajille asettama velvoite, ja voivat myydä näitä hyvityksiä polttoaineiden toimittajille, jotka saavat käyttää hyvityksiä 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa annetun velvoitteen täyttämiseen. Jäsenvaltiot voivat sisällyttää kyseiseen mekanismiin yksityisiä latauspisteitä edellyttäen, että voidaan osoittaa, että näihin yksityisiin latauspisteisiin toimitettua uusiutuvaa sähköä tarjotaan ainoastaan sähköajoneuvoille.”
Tämä niin sanottu tikettikauppa on osoittautunut tuottoisaksi tulonlähteeksi joillekin uusiutuvan polttoaineiden jakelijoille biokaasualalla. Mitä suurempi jakeluvelvoiteprosentti on, sitä kannattavampaa tämä tikettikauppa on, koska polttoaineiden tekeminen uusiutuvista raaka-aineista noudattaa loivasti eksponentiaalista käyrää: jakeluvelvoiteprosentin noustessa polttoaineen valmistuskustannus nousee koko ajan jyrkemmin, koska helpot raaka-aineet loppuvat ja polttoaine joudutaan tekemään yhä vaikeammista raaka-aineista.
Kotimainen sääntely
Suomessa säädettiin jo vuonna 2007 osana kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoitetta laki uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä. Käytän tästä yksinkertaisuuden vuoksi lyhyempää termiä ”jakeluvelvoitelaki”. Lain ehdottomasti keskeisin kohta on sen 5 §, joka määrittää jakeluvelvoitteen määrän eri vuosina:
”Jakelija on velvollinen toimittamaan uusiutuvia polttoaineita kulutukseen. Uusiutuvien polttoaineiden energiasisällön osuus jakelijan kulutukseen toimittamien moottoribensiinin, dieselöljyn, maakaasun, biopolttoaineiden, biokaasun ja muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien nestemäisten ja kaasumaisten liikenteen polttoaineiden energiasisällön kokonaismäärästä (jakeluvelvoite) tulee olla vähintään:
1) 20,0 prosenttia vuonna 2020;
2) 18,0 prosenttia vuonna 2021;
3) 12,0 prosenttia vuonna 2022;
4) 13,5 prosenttia vuonna 2023;
5) 13,5 prosenttia vuonna 2024;
6) 29,0 prosenttia vuonna 2025;
7) 29,0 prosenttia vuonna 2026;
8) 30,0 prosenttia vuonna 2027;
9) 31,0 prosenttia vuonna 2028;
10) 32,0 prosenttia vuonna 2029;
11) 34,0 prosenttia vuonna 2030 ja sen jälkeen.”
Hallitus on antamassa loppuvuodesta eduskunnalle esityksen siitä, että jakeluvelvoite olisi vuonna 2025 yhteensä 16,5 % ja vuonna 2026 yhteensä 19,5 % ja vuonna 2027 yhteensä 22,5 %. Jakeluvelvoite noudattaa jo vaalikausien välillä toistuvaa kaavaa, hallituskauden alussa jakeluvelvoitetta lasketaan ”väliaikaisesti” jollain verukkeella, ja jakeluvelvoitteen merkittävä korotus ajoitetaan seuraavan hallituksen kauden alkuun.
Ilman lakimuutosta vuosien 2019-2023 hallituksen päättämä jakeluvelvoite vuodelle 2024 olisi ollut 28 %, kun vuonna 2023 se oli vielä 21 %. Nykyinen hallitus taas on ajoittamassa jakeluvelvoitteen oman kautensa loppuun 22,5 % tasolle, ja seuraavan hallituksen ensimmäisenä vuonna 2028 se nousisi jo 31 % tasolle. Tässä on syytä muistaa, että EU-tason pakottava tavoite on 29 % vuonna 2030, ja mitä jyrkemmin jakeluvelvoite nousee tähän, sitä enemmän se näkyy bensan ja dieselin pumppuhinnoissa.
Tämän lisäksi edistyneitä raaka-aineita on käytettävä 5 §:n neljännen momentin mukaan seuraavasti:
”Jakeluvelvoitteesta on täytettävä liitteen A osassa tarkoitetuista raaka-aineista tuotetuilla tai valmistetuilla biopolttoaineilla tai biokaasulla, taikka muuta kuin biologista alkuperää olevilla uusiutuvilla nestemäisillä ja kaasumaisilla liikenteen polttoaineilla (lisävelvoite):
1) 2,0 prosenttiyksikköä vuosina 2021–2023;
2) 2,0 prosenttiyksikköä vuonna 2024 ja 3,0 prosenttiyksikköä vuonna 2025;
3) 6,0 prosenttiyksikköä vuosina 2026 ja 2027;
4) 8,0 prosenttiyksikköä vuonna 2028;
5) 9,0 prosenttiyksikköä vuonna 2029;
6) 10,0 prosenttiyksikköä vuonna 2030 ja sen jälkeen.”
Liite A sisältää EU-direktiivin liitteen IX mukaisen luettelon kehittyneistä raaka-aineista. Viidennessä ja kuudennessa momentissa on kuitenkin kansallinen erikoisuus:
”Liitteen A osassa tarkoitetuista raaka-aineista tuotettujen tai valmistettujen biopolttoaineiden ja biokaasun osuus tulee olla kuitenkin vähintään (vähimmäisosuusvelvoite):
1) 0,2 prosenttiyksikköä vuosina 2022–2024;
2) 1,0 prosenttiyksikköä vuosina 2025–2029;
3) 3,5 prosenttiyksikköä vuonna 2030 ja sen jälkeen.
Edellä 5 momentissa säädetyn vähimmäisosuusvelvoitteen täyttämistä ei kuitenkaan edellytetä jakelijalta, joka toimittaa kulutukseen ainoastaan muuta kuin biologista alkuperää olevia uusiutuvia nestemäisiä ja kaasumaisia liikenteen polttoaineita.”
Käytännössä vähimmäisosuusvelvoite tarkoittaa, että edes vuonna 2030 kaikkea polttoainetta ei voida tehdä sähköpolttoaineilla, vaan ainakin 3,5 % polttoaineesta tulee olla biologista alkuperää eli jätepohjaista. Tämä on Suomen kansallinen erikoisuus.
Tikettikauppa taas perustuu lain 6 §:ään:
”Jakeluvelvoitteensa, lisävelvoitteensa tai vähimmäisosuusvelvoitteensa täyttämiseksi jakelija voi sopia velvoitteensa siirtämisestä osittain tai kokonaan toiselle jakelijalle. Jakelija voi myös sopia 5 §:n 7 ja 8 momentissa säädettyjen raaka-ainerajoitusosuuksien siirtämisestä osittain tai kokonaan toisen jakelijan hyödynnettäväksi. Jos sopimus riitautetaan tai jakeluvelvoitetta ei muusta sopimussuhteeseen liittyvästä syystä ole täytetty, kukin jakelija vastaa jakeluvelvoitteensa täyttämisestä ja tämän lain mukaisista seuraamuksista. Sopimuksesta on toimitettava jäljennös Energiavirastolle 7 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen yhteydessä.”
Suomessa tämä on toteutettu niin, että jokin jakelija voi ottaa vastattavakseen muiden jakelijoiden velvoitetta.
Suomessa ei ole otettu käyttöön EU:n sallimia sähkön tai kierrätyspolttoaineiden optioita.
Jakeluvelvoitteen vaikutukset
Jakeluvelvoite nostaa polttoaineen hintaa. Uusiutuvat polttoaineet ovat useista raaka-aineista tehtynä kalliimpia kuin fossiiliset polttoaineet. Erityisesti lisävelvoitteen alaiset kehittyneet raaka-aineet ovat kalliita. Vähentämällä jakeluvelvoitetta kulutukseen luovutetaan enemmän fossiilista polttoainetta, joka taas on halvempaa kuluttajille. Tuotantomäärien kasvaessa ja valmistustekniikan kehittyessä uusiutuvat polttoaineet muuttuvat ajan kuluessa edullisemmaksi, mutta pysyvät silti merkittävästi fossiilisia polttoaineita kalliimpana.
Jakeluvelvoite toimii myös eräänlaisena tulonsiirtona polttoaineiden käyttäjiltä niiden valmistajille. Fossiiliset polttoaineet ovat pitkälti tuontipolttoaineita, joista maahantuoja, jalostaja ja jakelija saavat jonkinlaisen marginaalin. Uusiutuvat polttoaineet taas ovat pääosin Suomessa valmistettuja. Jakeluvelvoite siirtää ulkomaille fossiilisista polttoaineista maksettavia tuloja kotimaisille toimijoille, jotka valmistavat uusiutuvia polttoaineita. Tämäkin on yksi sallitun yritystuen muoto, jossa sääntelyllä ohjataan kuluttajien ja yritysten varoja tietyille kotimaisille toimijoille.
Jakeluvelvoitteella on myös kasvihuonekaasupäästöjä vähentävä vaikutus. Uusiutuvat polttoaineet on valmistettu pääosin sellaisesta raaka-aineesta, joka olisi joka tapauksessa mädäntynyt ja päätynyt hiilidioksidina ilmakehään. Sen muuntaminen polttoaineeksi korvaa vastaavan määrän fossiilista polttoainetta ja siten vähentää ilmakehään päätyviä päästöjä. Liikenne on suurimpia päästölähteitä Suomessa.
Polttoaineverotus ei ole tehokas keino liikenteen päästöjen alentamiseen, koska se ei juurikaan vähennä ajosuoritteita tai vaikuta polttoainevalintoihin. Jakeluvelvoite sen sijaan vaikuttaa suhteellisen tehokkaasti polttoaineiden päästöihin, ja suhteellisen maltillisella hintavaikutuksella ainakin verotukseen verrattuna. Vuonna 2023 arvioitiin, että jakeluvelvoitteen nosto prosentilla vähentäisi kaikkia päästökauppajärjestelmän ulkopuolisia päästöjä noin 0,3 %.
Liikenteen päästöt vaikuttavat myös Suomen osuuteen EU:n päästövähennyksistä. Päästökaupan ulkopuolisen jäsenvaltio-osan eli niin sanotun taakanjakosektorin päästövähennyksissä keskeisimmässä roolissa ovat maankäyttö ja liikenne. Suomen maankäyttösektorin päästöjen kasvaessa tulisi tavoitteiden saavuttamiseksi tehdä yhä suurempia vähennyksiä liikenteestä, mikä taas on poliittisesti hyvin epäsuosittua.
Yhteenveto
Jakeluvelvoite on yksi tärkeimpiä päästövähennystyökaluja EU:ssa ja Suomessa. Yhtä merkittäviä EU-tasolla on lähinnä päästökauppajärjestelmä. Suomessa jakeluvelvoitteen ongelmana on ollut sen poliittinen epäsuosio, joka johtuu sen vaikutuksista polttoaineiden pumppuhintoihin. Tästä syystä useat hallitukset ovat vuorollaan laskeneet sen tasoa omalla hallituskaudellaan välttääkseen polttoaineiden jyrkän hintanousun. Tämä taas on johtanut eräänlaiseen musta pekka-peliin siitä, kenen hallituskaudella jakeluvelvoite joudutaan nostamaan kohti EU-tavoitetta eli 29 % vuonna 2030. Jakeluvelvoitteen nykyinen taso on 13,5 %, jolloin velvoitteen nosto EU-tavoitteisiin olisi merkittävä korotus myös vuositasolla, mikä näkyisi polttoaineen hinnassa kymmeniä senttejä.
Kansantaloudelle haitalliset vaikutukset eivät olisi niin vakavia, koska uusiutuvat polttoaineet ovat pääasiassa kotimaassa valmistettuja. Suomella on vielä käyttämättä jäsenvaltio-optio laskea jakeluvelvoitteeseen sähköautojen käyttöön luovutettu sähkö. Hallitusohjelman perusteella sähkön lisäämistä jakeluvelvoitteen piiriin tarkastellaan hallituskauden aikana.
Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
