Viranominen ei voinut asettaa kiinteistön haltijalle hallintopakkoa vuokralaisen konkurssin vuoksi - KHO 2025:71
- Eelis Paukku
- 2.1.
- 5 min käytetty lukemiseen
Kiinteistön haltijan vastuu ympäristön pilaantumisesta on merkittäviä euromääräisiä riskejä sisältävä aihe. Korkein hallinto-oikeus antoi tuoreen ennakkoratkaisun siitä, voidaanko kiinteistön haltijalle asettaa toiminnan alasajoa koskevia määräyksiä sellaisessa tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja ei konkurssin vuoksi voi niitä noudattaa. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa tapauksen taustat, keskeiset oikeusohjeet sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Ympäristöluvanvaraisen toiminnan lopettamisesta
Ympäristönsuojelulain 94 § sisältää säännöksen ympäristöluvanvaraisen toiminnan lopettamisesta:
“Luvanvaraisen toiminnan ja 116 §:n 1 momentissa tarkoitetun rekisteröitävän toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.
Jos toiminnanharjoittajaa ei enää ole tai häntä ei tavoiteta ja lopetetun toiminnan ympäristövaikutusten valvomiseksi on tarpeen tarkkailla ympäristöä, tarkkailusta vastaa toiminta-alueen haltija.
Jos ympäristölupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamisen varalta, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asian käsittelyssä noudatetaan, mitä 96 §:ssä säädetään.”
Pykälän toinen momentti mahdollistaa sen, että toiminnanharjoittajan konkurssin vuoksi tarkkailuvastuu ympäristöstä voidaan asettaa myös kiinteistön omistajalle. Momentti liittyy nimenomaisesti toiminnan tarkkailuun eikä se kata muita velvoitteita. Jätelaki sen sijaan kattaa laajempiakin velvoitteita kiinteistön haltijalle. Jätelain 28 §:n mukaisesti:
“Jätteen haltijan on järjestettävä jätehuolto, jollei tässä luvussa taikka 5 tai 6 luvussa toisin säädetä.
Kiinteistön haltijan on järjestettävä jätehuolto, jos jätteen haltija ei huolehdi velvollisuudestaan tai tätä ei tavoiteta ja jos kiinteistön haltija on sallinut jätettä tuottavan toiminnan kiinteistöllä tai jätteen tuomisen kiinteistölle.”
Tältä osin kiinteistön haltijan vastuu on hyvin yksiselitteinen. Jos jätteen haltija ei siivoa jätettä, tulee kiinteistön haltijan huolehtia siitä. Ainoa vastuunrajaus liittyy tilanteeseen, jossa jätteet ovat kiinteistöllä selkeästi ilman kiinteistön haltijan suostumusta.
Tapauksen taustat
X Oy harjoitti kuumasinkitystoimintaa kiinteistöllä, jonka Y Oy omisti. X Oy asetettiin konkurssiin ja yhtiöllä ei ollut merkittävästi varoja. Yhtiö ei kyennyt huolehtimaan toiminnasta aiheutuneiden jätteiden siistimisestä. Uudenmaan ELY antoi yhtiölle Y Oy seuraavat määräykset 14.6.2022:
”Määräys 1
Laitosalueen asfalttipinnoite siltä osin kuin siinä on havaittavissa oranssia sakkaa, on puhdistettava ja hulevesikaivojen lietepesät sekä viemäriputket tyhjennettävä ja puhdistettava siten, ettei niistä aiheudu puhdistuksen yhteydessä kuormitusta ympäristöön. Puhdistuksesta syntyneet jätteet on toimitettava jätelain 29 §:n mukaiseen asianmukaiseen vastaanottopaikkaan. Toimenpiteet on toteutettava 29.7.2022 mennessä. Suunnitelma toimenpiteistä aikatauluineen on toimitettava tätä ennen Uudenmaan ELY-keskukselle tiedoksi 20.7.2022 mennessä. Uudenmaan ELY-keskukselle on toimitettava selostus tehdyistä toimenpiteistä sekä tositteet poistoimitetuista jätteistä välittömästi tehtyjen toimenpiteiden jälkeen.
Määräys 2
Kiinteistöllä 106-32-3136-5 sijaitsevalta laitosalueelta lähteviä hule- ja sulamisvesiä tulee tarkkailla seuraavasti:
Laitosalueen hule- ja sulamisvesiä on tarkkailtava ulkopuolisen asiantuntijan toimesta kerran syksyllä 2022 ja kerran keväällä 2023. Näytteet tulee ottaa sellaisena ajankohtana, jolloin saadaan mahdollisimman edustavat hulevesinäytteet. Syksyn 2022 näyte on otettava viimeistään 30.11.2022 mennessä ja kevään 2023 näyte on otettava viimeistään 1.5.2023 mennessä. Näytteet on otettava hulevesien purkuputken suulta. Hulevesinäytteistä on määritettävä ainakin pH, sähkönjohtavuus, lämpötila, kiintoaine, kokonaistyppi, ammoniumtyppi, sinkki, nikkeli, kadmium, koboltti, kupari ja lyijy sekä öljyhiilivedyt. Metallien osalta tulee määrittää sekä liukoiset että kokonaispitoisuudet. Lisäksi näytteenoton yhteydessä on arvioitava virtaama. Tarkkailun toteuttamista koskeva suunnitelma on esitettävä Uudenmaan ELY-keskukselle ennen näytteenoton aloittamista. Suunnitelma on esitettävä Uudenmaan ELY-keskukselle 31.8.2022 mennessä.
Tuloksista on laadittava ulkopuolisen asiantuntijan laatima raportti, joka on toimitettava Uudenmaan ELY-keskukselle ja Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 1.7.2023 mennessä. Raportissa tulee arvioida hulevesien aiheuttamaa kuormitusta alapuoliseen ojastoon sekä hulevesien aiheuttamaa vaaraa ympäristölle ja terveydelle (mm. ihmiset ja eläimet). Lisäksi hulevesien analyysitulokset tulee toimittaa ELY-keskukselle ja Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle viipymättä tulosten valmistuttua.
Mittaukset, näytteidenotto ja analysointi on suoritettava standardien (CEN, ISO, SFS tai muu vastaavan tasoinen kansallinen tai kansainvälinen yleisesti käytössä oleva standardi) mukaisesti tai muilla tarkoitukseen sopivilla yleisesti käytössä olevilla viranomaisten hyväksymillä menetelmillä. Raportissa on esitettävä käytetyt mittausmenetelmät ja niiden mittausepävarmuudet sekä arvio tulosten edustavuudesta.
Määräys 3
Kiinteistöllä ei saa käsitellä tai varastoida käytöstä poistettuja käsittelyaltaita. Kiinteistöllä olevat käsittelyaltaat, suodatinlaitteiston pölyjäte ja jäteöljy tulee toimittaa jätelain 29 §:n mukaiseen asianmukaiseen vastaanottopaikkaan 29.7.2022 mennessä. Uudenmaan ELY-keskukselle on toimitettava selostus tehdyistä toimenpiteistä sekä tositteet poistoimitetuista jätteistä välittömästi tehtyjen toimenpiteiden jälkeen.”
Määräyksiä tehostettiin uhkasakolla. Päätöksen valitusosoitus oli määräyksen 2 osalta Vaasan hallinto-oikeuteen ja määräysten 1 ja 3 osalta Helsingin hallinto-oikeuteen. Yhtiö valitti määräyksistä Helsingin ja Vaasan hallinto-oikeuksiin. Helsingin hallinto-oikeus siirsi asian käsiteltäväksi Vaasaan sillä perusteella, että määräykset muodostivat yhden kokonaisuuden. Vaasan hallinto-oikeus ratkaisi asian eri päätöksillä ja eri ratkaisukokoonpanoissa.
Hallinto-oikeus hylkäsi valitukset. Päätöstään hallinto-oikeus perusteli sillä, että vaikka yhtiön X Oy:n konkurssipesä oli jätteen aiheuttajana ensisijaisesti vastuussa siistimisestä, voidaan Y Oy:tä pitää kiinteistön haltijana vastuussa jätteestä. Hallinto-oikeus korosti, että toissijaisen vastuun sääntelyn taustalla on ajatus siitä, ettei jätteiden hylkääminen tai niiden jääminen isännättömiksi saa olla mahdollista jätteisiin liittyvien ongelmien ja ympäristön pilaantumisvaaran vuoksi. Tältä osin hallinto-oikeus korosti, että vuokratessaan kiinteistön X Oy:n käyttöön, Y Oy:n on täytynyt olla tietoinen kiinteistöllä harjoitettavasta toiminnasta ja siinä syntyvissä jätteistä. Hallinto-oikeus myös korosti, että kiinteistön haltija on jätelain perusteella vastuussa hallussaan olevista jätteistä riippumatta yksityisoikeudellista sopimuksista jätteiden tuottajan kanssa.
Ympäristönsuojelulain nojalla annetusta määräyksestä hallinto-oikeus katsoi, että viranomaisella oli oikeus antaa ympäristönsuojelulain 94 §:n toisen momentin nojalla tarkkailuvelvoite. Ratkaisuaan hallinto-oikeus perusteli sillä, että tarkkailuvelvoitetta ei voitu kohdistaa konkurssipesään, koska luvanvarainen toiminta oli päättynyt jo ennen konkurssia, jolloin tarkkailuvelvoitetta ei voitu kohdistaa konkurssipesään. Hallinto-oikeus katsoi, että koska konkurssipesää ei voitu pitää toiminnanharjoittajana, ei tarkkailuvelvoitetta voitu asettaa sille.
Y Oy valitti ratkaisuista korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka myönsi valitusluvan ja ratkaisi asian 17.11.2025 antamallaan päätöksellä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus arvioi ensiksi, oliko ELY-keskus voinut asettaa ympäristönsuojelulain ja jätelain mukaista hallintopakkoa, joista valitetaan eri hallinto-oikeuteen. Tämän lisäksi tuli ratkaista, oliko Vaasan hallinto-oikeus toimivaltainen tuomioistuin. Korkein hallinto-oikeus korosti, että ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaisesti toiminnanharjoittaja vastaa luvan päätyttyäkin luvan mukaisista velvoitteista ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Jos tällaisia lupamääräyksiä ei ole, ne antaa aluehallintovirasto. Tässä tapauksessa aluehallintovirasto oli asettanut konkurssipesälle määräyksiä, mutta pesänhoitaja oli ilmoittanut, ettei sillä ollut varattomuuden vuoksi edellytyksiä noudattaa määräyksiä. Tämän jälkeen ELY oli asettanut hallintopakon toimintakiinteistön haltijalle.
Korkein hallinto-oikeus korosti, että hallintopakkomenettelyssä on kyse lainvastaisen tilan oikaisusta. Hallintopakkoa ei voida asettaa epäselvissä tilanteissa, minkä vuoksi samalla päätöksellä ei tule ratkaista eri lakeihin perustuvia velvoitteita ja sitä, miten eri lakien vastainen tilanne oikaistaan. Korkein hallinto-oikeus totesi myös, että ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaisen määräyksen asettamisessa ei ole kyse hallintopakosta, vaan toissijaisen ja rajoitetun vastuun sääntely, joka liittyy päästöjen ja niiden vaikutusten tarkkailuun.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ELY-keskuksella ei ole ollut toimivaltaa asettaa ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla hallintopakkomääräystä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että koska kaikki ELY-keskuksen määräykset oli asetettu jätelain nojalla, ei Vaasan hallinto-oikeus ollut toimivaltainen tuomioistuin vaan Helsingin hallinto-oikeus.
Korkein hallinto-oikeus palautti asian kokonaisuudessaan ELY-keskukselle uudelleenkäsittelyyn.
Yhteenveto
Korkein hallinto-oikeus katsoi ratkaisussaan KHO 2025:71, ettei ELY-keskuksella ollut toimivaltaa asettaa kiinteistön haltijalle hallintopakkoa ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla, sillä kyseinen säännös koskee ainoastaan rajattua tarkkailuvastuuta eikä laittoman tilan oikaisemista. Ratkaisussa linjattiin, ettei hallintopakkomenettelyssä voida epäselvästi sekoittaa eri lakeihin perustuvia velvoitteita, mikä johti tässä tapauksessa myös asian käsittelyyn väärässä hallinto-oikeudessa. Virheellisen menettelyn ja toimivaltaongelmien vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi aiemmat päätökset ja palautti asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Juristi, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
Kommentit