Viikon oikeustapauskommentissa käsittelen tuoretta 22.1.2024 korkeimman hallinto-oikeuden antamaa ympäristöoikeudellista ratkaisua. Korkein hallinto-oikeus arvioi tapauksessa, missä määrin ympäristöluvassa voitiin edellyttää suljettua vesikiertoa. Tapauksessa korkein hallinto-oikeus päätyi hyväksymään valitukset ja palauttamaan ympäristölupahakemuksen lisäselvityksiä varten lupaviranomaiselle. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa läpi tapauksen taustat ja keskeiset oikeusohjeet, sekä myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset – vesistöpäästöt
Ympäristönsuojelulain 7 § sisältää velvoitteen ehkäistä ympäristön pilaantumista ennakolta:
”Toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.”
Tämän ympäristölupien myöntämisessä keskeisen periaatteen mukaan ympäristön pilaantuminen on ehkäistävä ennakolta, tai ainakin rajattava mahdollisimman vähäiseksi. Periaatteen tosiasiallinen sisältö on muotoutunut ajan kuluessa, kun tuotantotekniikat kehittyvät. Tekniikan kehittyessä päästöjä pystytään rajaamaan ja estämään yhä enemmän, minkä vuoksi tällaista myös edellytetään uusissa ympäristöluvissa yhä enemmän.
Pohjaveden pilaamisen kiellolle on ympäristönsuojelulaissa myös oma erillinen pykälänsä, 17 §:
”Ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että:
1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua;
2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai
3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).”
Pykälän noudattaminen on ehdoton edellytys ympäristöluvan myöntämiselle. Ympäristönsuojelulain 49 § sisältää edellytykset, milloin ympäristölupa voidaan myöntää:
”Ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:
1) terveyshaittaa;
2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;
3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;
4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;
5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;
6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.”
Jos lupaviranomainen ei siis voi varmistua siitä, että pohjaveden laatu ei olennaisesti heikkene, ei ympäristölupaa ole mahdollista myöntää.
Ympäristönsuojelulain 125 § sisältää erityissäännöksen siitä, että jos ympäristöluvan myöntäminen aiheuttaa vesistön pilaantumista, tulee toiminnanharjoittajan korvata nämä:
”Myöntäessään ympäristöluvan lupaviranomaisen on samalla, jollei 126 §:stä muuta johdu, määrättävä toiminnasta johtuvasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvat vahingot korvattaviksi. Ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain 9 §:ää ei tällöin sovelleta. Korvausta määrättäessä on otettava huomioon, mitä tämän lain 87 §:ssä säädetään luvan määräaikaisuudesta.”
Tapauksen taustat
Vammalan rikastamon toimintaa harjoittava X Oy haki ympäristölupaa toiminnan kasvattamiselle 200 000 tonnista kultamalmia vuodessa enintään 300 000 tonniin kultamalmia vuodessa. Lisäksi X Oy haki lupaa kultarikastushiekan johtamista koko nykyisen rikastushiekka-altaan alueelle, rikastettavan malmilajin muutosta sekä murskausajan muutosta. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto hyväksyi 12.3.2020 antamallaan päätöksellä ympäristöluvan tietyin lupamääräyksin.
Keskeinen lupamääräys oli, että toiminnassa oli ensisijaisesti noudatettava suljettua vesikiertoa. Luvassa kuitenkin sallittiin runsaiden sateiden aikana johtaa vesiä luontoon. Lisäksi yritys velvoitettiin tekemään selvitys, miten rikastamon vesipäästöjä saataisiin vähennettyä.
Ympäristölupaa hakenut X Oy, kaksi yksityishenkilöä A ja B, sekä kolme yhdistystä, valittivat päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen. Vaasan hallinto-oikeus antoi asiassa ratkaisun 2.6.2022. Yhtiön valituksen vuoksi rikastamon sallittuja toiminta-aikoja laajennettiin. Henkilöiden ja yhdistysten valitusten vuoksi taas kaivannaisjätteistä vaadittavan vakuuden määrää korotettiin yrityksen tekemän suunnitelman perusteella. Tämän lisäksi yritys velvoitettiin tarkkailemaan rikastushiekka-altaan pohjavesivaikutuksia.
X Oy tyytyi Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisuun. A ja B ja kaikki yhdistykset hakivat päätöksestä valituslupaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka myös myönsi valitusluvan. Kaikki vaativat ensisijaisesti luvan hylkäämistä ja toissijaisesti tiukempia määräyksiä vesistöjen suojelemiseksi. Pirkanmaan ELY-keskus katsoi antamassaan lausunnossa, että lupamääräykset olivat riittävän kattavia päästöjen ehkäisemiseksi. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto oli samaa mieltä lausunnossaan. Myös Pohjois-Savon ELY-keskuksen kalatalousviranomainen katsoi, että lupamääräyksiä ei ollut tarpeen tiukentaa.
Valittajat vaativat myös ennakkoratkaisun pyytämistä EU-tuomioistuimelta, ja korvauksia vesistön pilaantumisesta. Asiassa vaadittiin myös katselmusta eli kaivoksella tehtävää tarkkailukierrosta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tapauksessa ei ollut todellista epäselvyyttä EU-oikeuden tulkinnasta, minkä vuoksi ennakkoratkaisua ei ollut tarpeen pyytää. Korkein hallinto-oikeus ei myöskään nähnyt tarpeellisena järjestää katselmusta, koska sillä ei saataisi merkittävää ylimääräistä informaatiota asian selvittämiseksi.
Rikastamolla oli kehitetty vesiensuojelua vuodesta 2016 eteenpäin, millä oli jo vähennetty merkittävästi juoksutustarvetta vesistöön ja lisätty suljettua vesikiertoa.
Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että lupapäätöksen mukaiset toimet eivät johtaisi täysin suljettuun vesikiertoon, vaikkakin ne vähentäisivät merkittävästi vesistöpäästöjä ja puhtaan veden kulutusta. Erityisesti sateisina kausina jouduttaisiin vesiä yhä johtamaan luonnonvesistöihin. Vedet johdettaisiin Ekojokeen, jonka tila oli jo huonompi kuin hyvä. Syynä tilan heikentymiseen on nimenomaan rikastamon nikkelipitoiset vesistöpäästöt.
Korkein hallinto-oikeus korosti, että lähtökohtana tällaisessa toiminnassa on suljettu vesikierto ja tästä voidaan poiketa vain rajatuissa poikkeustilanteissa. Tähän ei laitoksen toiminta-aikana oltu vielä päästy huolimatta siitä, että sitä edellytettiin jo alkuperäisessä vuoden 2008 ympäristöluvassa. Tästä syystä korkein hallinto-oikeus katsoi, että toiminnanharjoittajan tulee tuotantomäärien lisäämiseksi ryhtyä vielä lisätoimiin, jotta vesikierto saadaan pääosin suljetuksi ja juoksutus vesistöihin rajautuu ainoastaan hyvin poikkeuksellisiin tilanteisiin.
Korkein hallinto-oikeus katsoi myös, että toiminnanharjoittajan tuli edelleen parantaa keinoja, joilla nikkelikuormaa vesistöön vähennettäisiin. Aiemmat toimenpiteet eivät olleet riittäviä kuormituksen vähentämiseksi vesistön tilan kannalta riittävän alhaiselle tasolle. Korkein hallinto-oikeus edellytti toiminnanharjoittajaa myös lisäämään säännöllistä vesistötarkkailua lähivesistöissä.
Korkein hallinto-oikeus otti kantaa myös A:n ja B:n korvausvaatimuksiin vesistön pilaantumisesta. Molempien valittajien kiinteistöt sijaitsivat niiden vesistöjen varrella, joihin kaivostoiminta vaikutti erityisesti. He molemmat vaativat korvauksia vesistön pilaantumisesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että oli mahdollista, että molempien valittajien kiinteistöjen virkistyskäyttömahdollisuudet alentuivat rikastamon toiminnan vuoksi. Korkein hallinto-oikeus velvoitti toiminnanharjoittajan tekemän selvityksen, jossa tarkasteltiin jo aiheutunutta vesistön pilaantumista, sekä aluehallintoviraston ratkaisemaan korvauskysymyksen tämän selvityksen perusteella.
Yhteenveto
Tapaus korosti jo aiemmassa ratkaisukäytännössä vakiintunutta linjaa siitä, että muulle kuin suljetun vesikierron toiminnalle on vaikea saada enää ympäristölupia. Tämä linja tulee myös kiristymään tulevaisuudessa yhä enemmän, kun puhdistustekniikka kehittyy. Tulevissa investoinneissa suljettua vesikiertoa tulisikin pitää lähtökohtana, koska muutoin toiminnan muuttaminen tai laajentaminen voi vielä pidemmällä tulevaisuudessa osoittautua erittäin vaikeaksi.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
