Melu ja sen vähentäminen ovat usein keskeisessä roolissa ympäristölupaharkinnassa. Korkein hallinto-oikeus arvioi tuoreessa vuosikirjapäätöksessään, miten melu tuli ottaa huomioon lupaharkinnassa. Tapauksessa korkein hallinto-oikeus totesi, että myös toimintaan liittyvän liikenteen melut tuli ottaa huomioon lupaharkinnassa, mutta ne oli mahdollista rajata kohtuullisiksi lupaharkinnalla. Käyn tässä oikeustapauskommentissa läpi tapauksen taustat ja keskeiset oikeusohjeet, sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Meluhaitta naapurustolle ympäristölupaharkinnassa
Ympäristönsuojelulain 48 §:n pykälä sisältää viranomaisen velvoitteet ympäristölupaharkinnassa:
”Lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.
Ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.”
Säännöksen perusteella ympäristölupaviranomaisen on pakko myöntää ympäristölupa, jos toiminta täyttää lainsäädännön vaatimukset. Ympäristönsuojelulain 49 § sisältää säännökset siitä, mitä toiminta ei saa aiheuttaa, jotta sille voidaan myöntää ympäristölupa:
” Ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:
1) terveyshaittaa;
2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;
3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;
4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;
5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;
6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.”
Mainitut 5 § ja 16–18 §:t viittaavat ympäristön pilaantumiseen sekä pohjaveden, vesistön tai meren pilaantumiseen. Tämän tapauksen kannalta keskeinen kohta on kuitenkin pykälän 5-kohta, jossa viitataan naapurussuhdelakiin. Naapurussuhdelain 17 § kuuluu seuraavasti:
”Kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.
Arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.”
Vaikka toiminnasta aiheutuisi kohtuutonta rasitusta, ympäristölupa on ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaan kuitenkin myönnettävä, jos lupamääräyksillä toiminta voidaan saada sellaiseksi, että siitä ei aiheudu kohtuutonta rasitusta:
” Ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset:
1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;
2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä;
3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;
4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;
5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista;
6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.
Jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä muussa kuin teollisessa toiminnassa tai energiantuotannossa ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja, voidaan luvassa antaa tarpeelliset määräykset tuotantomäärästä, -energiasta tai tuotannossa käytettävästä ravinnosta.
Lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.
Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.”
Käytännössä kyse on kokonaisharkinnasta, joka perustuu teknisiin ja ympäristötieteellisiin arvioihin eri seikoista, kuten melusta, hajusta ja valosta, sekä niiden leviämisestä. Viime kädessä kyseessä on kuitenkin arvio siitä, miten toiminta vaikuttaa ympäristöön ja miten lupamääräykset vaikuttavat toimintaan.
Tapauksen taustat
Tapauksen taustalla on Hollolan kunnan elinvoimavaliokunnan 27.11.2020 antama kielteinen päätös kalliokiviaineksen louhinnalle ja murskaukselle. Valvontajaosto perusteli päätöstään sillä, että toiminta lisäisi merkittävästi liikennemääriä läheisellä tiellä, mikä muodostaisi kohtuuttomia viihtyvyyshaittoja tämän metsäautotien varrella oleville kahdelle asuinkiinteistölle. Tämä haitta katsottiin naapurussuhdelain mukaiseksi kohtuuttomaksi rasitukseksi, ja valiokunnan mukaan näitä haittoja ei voitu ehkäistä riittävästi lupamääräyksin ja torjuntatoimin.
Luvan hakija valitti päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka antoi asiassa päätöksensä 17.1.2023. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen. Hallinto-oikeus arvioi, että asiassa tehty meluselvitys oli sinänsä riittävä, ja sen mukaan melun kohtuulliset rajat eivät ylittyneet alueella. Hallinto-oikeus arvioi myös, että pöly ei aiheuttaisi liikaa haittoja. Tämän vuoksi luvan epääminen saattoi perustua vain melusta naapureille aiheutuvaan rasitukseen.
Kohtuuttoman rasituksen osalta hallinto-oikeus korosti sitä, että toiminta lisäisi kuljetuksia ja raskasta liikennettä ennestään hiljaisessa asuinympäristössä. Tämän vuoksi meluhaittaa tuli tarkastella toiminnan välittömän lähialueen vuoksi myös sinne kulkevilla teillä. Erityisen paljon kohtuuttoman meluhaitan riskiä lisäsi tapauksessa se, että kyseessä oli hiljainen tie ja alue. Näillä perusteilla hallinto-oikeus arvioi, että ympäristölupaharkinnassa ei ollut käytössä riittävää selvitystä siitä, että toiminnan liikenne ei aiheuttaisi kohtuutonta rasitusta alueen asuinkiinteistölle.
Toiminnanharjoittaja haki valituslupaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta ja myös sai sen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Toiminnanharjoittaja korosti sitä, että päiväsaikaan aiheutuva melu ei ollut kohtuutonta eikä ylittänyt raja-arvoja. Toiminnanharjoittaja korosti myös sitä, että jos varhaisen liikenteen katsottiin aiheuttavan kohtuutonta haittaa, tulisi luvassa antaa tätä koskevia määräyksiä, eikä evätä lupaa tällä perusteella. Hollolan kunnan elinvoimavaliokunnan valvontajaosto taas vaati valituksen hylkäämistä. Se piti laadittua meluselvitystä riittämättömänä ja arvioi, että lupaharkinnassa ei voitu varmistua siitä, että toiminnasta ei aiheutuisi kohtuutonta rasitusta.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että tapauksessa oli kysymys siitä, oliko lupaharkinnassa otettu asianmukaisesti huomioon liikenteen meluvaikutukset. Tätä arvioitaessa ensimmäinen kysymys oli, voitiinko liikenteen päästöt ylipäätään ottaa huomioon osana murskaustoiminnan lupaharkintaa. Korkeimman hallinto-oikeuden aiemman käytännön (KHO 2014:115) perusteella toiminnan liikenteestä aiheutuvia haittoja ei lähtökohtaisesti tulisi huomioida muualla kuin sillä alueella, joka on toiminnanharjoittajan vastuulla.
Tapauskohtaisesti ympäristölupaharkinnassa voidaan kuitenkin huomioida liikenteen päästöjä laajemmallakin alueella. Liikenteen päästöt on ratkaisukäytännön mukaan pakko huomioida silloin laajalla alueella, jos toiminnan liikenne määrittää yksinomaan tai suurimmilta osin koko liikennealueen päästöt. Tällöinkin arvioinnin kohteena on, aiheutuuko liikenteestä tällöin merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, taikka kohtuutonta rasitusta.
Tapauksessa mursketta olisi kuljetettu 0-50 kertaa päivässä riippuen murskeen kysynnästä. Kuljetukset olisi tehty maanantain ja perjantain aikana kello 6-22 välisenä aikana. Suunnitellun reitin varrella sadan metrin säteellä tiestä sijaitsi kahdeksan asuinrakennusta ja 150 metrin päässä 12 asuinrakennusta. Alue on hiljaista maaseutualuetta, jolla on vähän raskasta liikennettä. Toimintaan kuului välttämättömänä raskaan liikenteen lisääntyminen. Hiljaisella alueella pienikin raskaan liikenteen lisäys on merkittävä, ja määrittää alueen melutason ainakin teiden lähellä. Tästä syystä melu saattoi aiheuttaa kohtuutonta rasitusta.
Tämä ei kuitenkaan itsessään ollut korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan peruste hylätä lupaa. Tätä ennen oli välttämätöntä harkita, oliko liikenteen rasitus mahdollista rajata kohtuulliseksi lupamääräyksillä. Liikennemäärien kehitys itsessään ei ollut sellainen asia, joka tuli ratkaista ympäristölupamenettelyssä, vaan tämän aiheuttamat ongelmat kuuluivat enemmän tiesuunnittelun ja tienpidon piiriin. Liikenneväylien varrella olevien kiinteistöjen tulee sietää kohtuullinen määrä tavanomaisia liikennehaittoja.
Korkein hallinto-oikeus myöskin nosti esiin keskeisen uuden oikeusohjeen siitä, että kiinteistöillä ei ole suojattua oikeusasemaa suhteessa liikennemäärien muutoksiin. Tästä syystä liikenteen määrän lisääntymistä ei yksinään voida yleensä pitää kohtuuttomana rasituksena. Korkein hallinto-oikeus totesi tämän lisäksi, että ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttyminen saattaa kuitenkin edellyttää liikenteen rajoittamista tai ohjaamista tietyille reiteille sen varmistamiseksi, että liikenteestä ei aiheudu ympäristönsuojelulaissa kiellettyjä seurauksia.
Korkein hallinto-oikeus arvioi käsillä olevaa tapausta siten, että melumallinnukset olivat liikenteen osalta joiltain osin puutteellisia ja epätarkkoja. Näillä perusteilla oli mahdollista, että yöllinen ajo aiheuttaisi ohjearvot ylittävää melua. Myös tärinä saattoi aiheuttaa haitallisia vaikutuksia erityisesti yöaikaan. Näillä perusteilla ei ollut mahdollista arvioida, oliko mahdollista, että melusta aiheutuisi kohtuutonta rasitusta läheisille asuinkiinteistöille. Tätä tuli kuitenkin arvioida ottaen huomioon, miten melua voitaisiin rajoittaa lupamääräyksin, erityisesti toiminta-aikoihin ja ajankohtiin liittyvillä ratkaisuilla. Erityisesti kuljetusten kieltäminen varhaisena aamuna tai myöhäisenä iltana voisi rajoittaa haittoja.
Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti Hollolan kunnan elinvoimavaliokunnan valvontajaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus lausui selvyyden vuoksi myös, että tässä yhteydessä luvanhakijalle tulee antaa mahdollisuus päivittää melumallinnusta, sekä huomioida lupaharkinnassa mahdollisuus rajata melua lupamääräyksillä.
Yhteenveto
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu oli liikenteen osalta mielenkiintoinen. Korkein hallinto-oikeus vahvisti aiemman oikeusohjeen siitä, että toiminnasta aiheutuvan liikenteen melu ja muut haitat oli mahdollista huomioida ympäristölupaharkinnassa myös laajemmalla alueella. Kuitenkin korkein hallinto-oikeus korosti sitä, että ympäristölupaharkinnassa ei lähtökohtaisesti tule ottaa huomioon sellaisia asioita, mitkä ovat yleisen tie- ja liikennesuunnittelun alaan kuuluvia. Tämän lisäksi ratkaisussa korostettiin kiinteistöjen velvoitetta sietää läheisen liikenteen ääniä.
Ratkaisussa otettiin suhteellisen kriittinen kanta ympäristönluvanvaraisen toiminnan rajoittamiseen sillä perusteella, että se lisää liikennettä jossain muualla. Tästä huolimatta ratkaisu todennäköisesti johtaa siihen, että NIMBY (not in my backyard)-valituksissa liikenteeseen tullaan vetoamaan jatkossa yhä useammin. Myös kunnan ympäristönsuojeluviranomaisessa liikenteen vaikutuksiin tullaan todennäköisesti kiinnittämään enemmän huomiota, jopa tapauksen oikeusohjeen vastaisesti. Nähtäväksi jää, tuleeko tämä oikeusohje lisäämään hallintoprosesseja.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
