Usein eri toimintojen ympäristölupien yhdistäminen tuottaa omia haasteitaan ympäristölupaharkinnassa. Korkein hallinto-oikeus otti 15.3.2024 vuosikirjapäätöksessään kantaa siihen, voitiinko kivenmurskaamoa ja maankaatopaikkaa pitää sillä tavoin toisiinsa liittyvinä, että niiden ympäristöluvat täytyi käsitellä yhdessä. Korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan pakkoa käsitellä näitä yhdessä ei ollut. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa tapauksen taustat ja keskeiset oikeusohjeet, sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Tekniset ja toiminnalliset yhteydet ympäristöluvassa
Ympäristönsuojelulain järjestelmässä useita toisiinsa liittyviä toimintoja ja niiden yhteisvaikutuksia käsitellään usein yhdessä. Tämä ilmenee jo lain käsitemääritelmistä. Ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaan:
”Tässä laissa tarkoitetaan:
…
3) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista;”
Ympäristönsuojelulain 41 § sisältää tätä koskevan erityisen säännöksen lupien yhteisestä hakemisesta:
”Jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.”
Tällaisen asian käsittelystä säädetään tarkemmin lain 46 §:ssä:
”Jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien eri toimintojen yhteisvaikutus on lupaharkinnan kannalta huomattava ja näiden toimintojen ympäristölupa-asiat ovat vireillä samassa lupaviranomaisessa, asiat on käsiteltävä ja ratkaistava samanaikaisesti, jollei sitä ole perustellusta syystä pidettävä tarpeettomana.
Jos 41 §:ssä tarkoitettuja toimintoja koskeva lupa-asia on pantu vireille eri lupahakemuksilla, hakemukset on käsiteltävä ja ratkaistava tarvittaessa samanaikaisesti ottaen huomioon toimintojen muodostama kokonaisuus.”
Pykälien tarkoituksena on, että ympäristölupaharkinnassa voidaan huomioida eri toimintojen yhteisvaikutukset ympäristöön. Erillisissä lupakäsittelyissä näitä yhteisvaikutuksia ei voida huomioida samalla tavalla, minkä vuoksi haitallisia ympäristövaikutuksia ei välttämättä havaittaisi tai säänneltäisi tällöin. Pykälien keskeisessä roolissa on käsite teknisestä ja toiminnallisesta yhteydestä. Käsitteelle ei ole lainsäädännöllistä määritelmää, vaan se perustuu oikeus- ja viranomaiskäytäntöön.
Tapauksen taustat
Espoon ympäristölautakunta myönsi 26.82.2020 antamallaan päätöksellä ympäristöluvan ja maa-aineslain mukaisen luvan kallion louhintaan ja kivenmurskaukseen 20 vuoden ajaksi. Aluetta oli tarkoitus käyttää myöhemmin maankaatopaikkana, mutta tälle toiminnalle aiottiin hakea erillinen lupa. Ympäristölautakunnan päätöksestä valitettiin Vaasan hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että maankaatopaikan ympäristölupa olisi tullut käsitellä samalla kertaa kuin louhinta- ja murskauslupaa.
Vaasan hallinto-oikeus katsoi 19.9.2022 antamallaan päätöksellä, että kyseessä ei ollut ympäristönsuojelulain 41 §:ssä tarkoitettu tilanne, jossa kahdella luvanvaraisella toiminnalla on tekninen ja toiminnallinen yhteys. Hallinto-oikeus perusteli tätä sillä, että säännöksen sanamuoto tarkoitti toimintoja, joiden lupaa haetaan samanaikaisesti, tai jos toista toimintaa harjoitetaan jo alueella. Hallinto-oikeuden mukaan viranomainen ei voinut ottaa lupakäsittelyssä sellaiseen toimintaan kantaa, johon lupaa ei oltu haettu ja joka oli vasta suunnitteluvaiheessa.
Kaksi yhdistystä valitti asiasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka antoi asiassa ratkaisunsa 15.3.2024.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus arvioi ratkaisussaan teknisen ja toiminnallisen yhteyden käsitettä. Kysymyksenasettelu oli, onko lupahakemuksen mukaisella kallion louhinta- ja kivenmurskaustoiminnalla teknistä ja toiminnallista yhteyttä alueelle suunniteltavaan maankaatopaikkatoimintaan. Jos riittävän vahva tekninen ja toiminnallinen yhteys on olemassa, tulisi tällaisten toimintojen ympäristöluvat käsitellä yhdessä.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristönsuojelulaissa ei ole sellaista säännöstä, jonka nojalla toiminnanharjoittaja voitaisiin velvoittaa hakemaan ympäristölupaa tulevalle toiminnalle, jota ei ole aloitettu ja jolle ei ole vielä haettu lupaa. Sen sijaan on mahdollista, että ympäristölupaa ei ole mahdollista käsitellä ilman, että myös jälkimmäisen toiminnan ympäristövaikutukset tulevat samalla arvioitavaksi.
Korkein hallinto-oikeus huomioi ratkaisussaan, että hakemuksen kohteena olevaa toimintaa ja suunniteltua maankaatopaikkatoimintaa harjoittaa sama taho. Sinänsä hankkeet ovat erillisiä ja peräkkäisiä hankkeita, joita voidaan harjoittaa riippumatta toisistaan. Maankaatopaikkakäyttö ei edellytä louhintaa, vaikkakin louhinnalla voidaan saavuttaa suurempi tilavuus maankaatopaikalle.
Korkein hallinto-oikeus painotti ratkaisussaan myös sitä, että kyseessä on kaksi toimintoa, joista molemmat ovat ympäristöluvanvaraisia. Tässä merkitykselliseksi seikaksi nousi myös se, että toiminnoilla ei ollut ajallista yhteyttä, eivätkä ne olleet välttämättömiä toisilleen, vaikkakin niillä oli synergiaetuja. Nämä ovat kuitenkin asioita, jotka on huomioitava myöhemmässä lupa-asiassa, jossa ratkotaan maankaatopaikan ympäristölupa. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, että toiminnoilla ei ole sellaista teknistä ja toiminnallista yhteyttä, että ne tulisi käsitellä yhdessä. Näillä perusteilla ympäristölupa voitiin käsitellä kunnan ympäristölupaviranomaisessa.
Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen.
Yhteenveto
Toimintojen yhteiskäsittely on haastava teema ympäristölainsäädännössä. Teknisen ja toiminnallisen yhteyden käsite on tulkinnanvarainen ja perustuu pitkälti oikeuskäytäntöön ja tapauskohtaiseen arvioon. Korkein hallinto-oikeus vahvisti tällä ratkaisulla aiempaa linjaansa, jonka mukaan peräkkäisten toimintojen ympäristölupia ei ole välttämätöntä hakea yhdessä, jos toiminnot eivät ole toisilleen välttämättömiä.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
