KHO:n ratkaisu vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen muuttamisesta– KHO 2024:128

Kunnallisen itsehallinnon vuoksi kuntien päätöksistä valittamiseen ja niiden muuttamiseen hallintomenettelyssä liittyy omia haasteitaan. Vuosikirjapäätöksessä korkein hallinto-oikeus arvioi mahdollisuuksia kumota kunnanhallituksen päätös vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta lainvastaisena. Tapauksessa valittajana oli ELY-keskus, ja valituksessa keskeistä oli, että toiminta-alue olisi tullut päättää laajemmaksi. 

Vesihuoltolaitoksen toiminta-alue ja sen määrittely

Vesihuolto on yksi keskeisiä toimintoja. Sen järjestämistä koskeva sääntely on koottu pääosin vesihuoltolakiin. Vesihuoltolain 6 §:n mukaisesti pääsääntö on, että jokaisen kiinteistön tulee huolehtia itse vesihuollostaan, ellei ole painavia syitä sille, että kunnan tulee ottaa asia hoitaakseen:

”Kiinteistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistönsä vesihuollosta sen mukaan kuin tässä laissa ja muussa laissa säädetään.

Jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Ennen 2 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ryhtymistä kunnan on varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.”

Tätä säännöstä täsmentää 7 §:n säännös siitä, miten vesihuoltolaitoksen toimialue tulee järjestää:

”Kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.”

Kunnalla on siis velvollisuus järjestää vesihuolto tarpeelliseksi katsomallaan tavalla, mutta vesihuollon järjestämisessä tulee kuitenkin huomioida asukkaiden tarpeet sekä yhdyskuntakehitys. Kunnan velvollisuus hyväksyä vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on vesihuoltolain 8 §:ssä:

”Kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on tiedotettava riittävässä laajuudessa sekä varattava valvontaviranomaisille mahdollisuus antaa lausunto ja alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Toiminta-alueen tulee olla sellainen, että:

1) vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti; ja

2) vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi.”

Toiminta-alueen määrittely on myös kunnan vapaassa harkinnassa, kunhan toiminta-alue täyttää nämä kriteerit. 

Kunnallisvalituksesta

Kuntalain 135 § sisältää kunnallisvalituksen sääntelyn eli sääntelyn siitä, milloin kunnallisen päätöksentekoelimen päätös voidaan kumota hallintoprosessissa:

”Valtuuston ja kuntayhtymän 58 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.”

Kunnallisen itsehallinnon vuoksi hallintotuomioistuimet voivat pääsääntöisesti ainoastaan kumota päätöksen, mutta ne eivät voi muuttaa päätöstä. Hallintotuomioistuimet eivät myöskään voi palauttaa asiaa käsiteltäväksi uudestaan kuntaan. Kunta voi itse halutessaan tehdä uuden päätöksen kumotusta päätöksestä. 

Tapauksen taustat

Tapauksen taustalla on Espoon kaupunginhallituksen 10.1.2022 tekemä päätös Espoon vesihuolloin toiminta-alueen hyväksymisestä. Päätöksessä HSY:n vesihuolloin toiminta-alue päivitettiin yhdyskuntakehityksen mukaisesti sekä laajentamalla että supistamalla sitä. HSY:n toiminta-alue koostui kiinteistöistä, jotka olivat 20 metrin sisällä liittymiskelpoisesta vesijohdosta ja jätevesiviemäristä. 

Kaupunginhallituksen päätöksessä toiminta-alueen ulkopuolelle jäi YKR-taajamia, jotka sisälsivät harvaan asuttuja alueita, joilla ei ole velvollisuutta liittyvä vesijohtoverkkoon, eikä verkon toteuttaminen ole järkevää. Etelä-Savon ELY-keskus valitti päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. ELY-keskus vaati, että kaupunginhallituksen päätös kumotaan, koska siinä ei huomioitu riittävällä tavalla toteutunutta ja suunniteltua yhdyskuntakehitystä. ELY-keskus katsoi, että vesihuollon toiminta-alueeseen tuli sisällyttää kaikki asemakaava-alueet, tulevat asemakaava-alueet sekä YKR-taajamat.

Hallinto-oikeus ratkaisi asian 3.7.2023 antamallaan päätöksellä. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen. Ratkaisuaan hallinto-oikeus perusteli sillä, että HSY:n toiminta-alue kattoi ne alueet, jotka olivat olemassa olevan vesi- ja viemäriverkon välittömässä läheisyydessä. Espoon kaupunginhallitus oli tuonut esiin, että vesihuollon toiminta-alue päivitetään vuosittain vastaamaan vesijohtoverkkojen kehitystä. 

Hallinto-oikeus katsoi, että päätökset toiminta-alueen laajentamisesta ja supistamisesta olivat perustuneet asianmukaisiin selvityksiin. Hallinto-oikeuden mukaan päätös oli perusteltu ja kaupunginhallituksen toimivaltaan kuuluva, jolloin perustetta sen kumoamiselle ei ollut. 

ELY-keskus valitti ratkaisusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka ratkaisi asian 10.12.2024 antamallaan päätöksellä. 

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tapauksessa keskeinen kysymys oli, oliko päätös lainvastainen siksi, että siihen ei oltu sisällytetty ELY-keskuksen valituksessa nimeämiä alueita. Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion vesihuoltolain perusteluihin, joissa kunnalle on jätetty merkittävää harkintavaltaa siitä, miten vesihuolto järjestetään. Samoissa esitöissä myös korostettiin yhdyskuntakehityksen huomioimista suunnittelussa sekä toiminta-alueiden ennakollista määrittelyä. Hallituksen esityksessä myös todettiin, että toiminta-alueiden saattaminen vesihuollon piiriin tulisi sitoa yhdyskuntakehityksen aikatauluun. 

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan vapaata harkintaa päättää vesihuollon toiminta-alueesta rajaa vaatimus siitä, että toiminta-alue kattaa ne alueet, joissa vesihuoltoon liittyminen on aluetasolla tarpeen toteutuneen tai tulevan yhdyskuntakehityksen vuoksi. Korkein hallinto-oikeus totesi myös, että toiminta-alueen tulee kattaa olemassa olevien alueiden lisäksi myös ne alueet, joiden liittämistä vesihuoltoverkon piiriin vasta tavoitellaan.

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion myös siihen, että hallintotuomioistuin ei voi muuttaa kunnallisen päätöksentekoelimen tekemää päätöstä. Päätöksen ainoana kumoamisperusteena oli ollut ELY-keskuksen esittämä peruste, että toiminta-alue olisi tullut rajata laajemmaksi, minkä vuoksi päätös olisi lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että tällä perusteella hallintotuomioistuin ei ole toimivaltainen kumoamaan päätöstä. 

Yhteenveto

Kunnallinen autonomia muodostuu ympäristöoikeudellisissa kysymyksissä usein haastavaksi. Hallintotuomioistuinten mahdollisuudet muuttaa päätöksiä ovat käytännössä olemattomat, minkä vuoksi päätökset voidaan yleensä vain kumota. Tällöin valittaminen tietyistä kunnallisista päätöksistä voi johtaa arvaamattomiin lopputuloksiin, koska kunta voi tehdä asiassa uuden päätöksen ennalta-arvaamattomalla tavalla. 

Lue lisää oikeustapauskommenttejamme

https://www.kpflaki.com/blog/categories/oikeustapauskommentit

Eelis Paukku 

OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)

KHT-tilintarkastaja

Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja

Juristi, toimitusjohtaja

Lakitoimisto KPF

044 9755 196

eelis.paukku@kpflaki.com