Ympäristöoikeuden perustehtävä on sovittaa yhteen erilaisia intressejä. Tämän vuoksi monissa ympäristöasioissa on kuultava laajalti erilaisia osapuolia eli asianosaisia, joihin luvanvarainen asia vaikuttaa. Tässä oikeustapauskommentissa käsittelen korkeimman hallinto-oikeuden tapausta, jossa arvioitiin, millainen vaikutus vesiosuuskunnan kuulematta jättämisellä oli luvan pätevyyden kannalta.
Kuuleminen maa-aineisasioissa
Maa-aineslakia sovelletaan sen 1 §:ssä mainittuihin asioihin:
”Tätä lakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen pois kuljetettavaksi taikka paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi, jollei 2 §:stä muuta johdu.”
Lain 13 § sisältää sääntelyn siitä, miten maa-aineslain mukainen lupa tulee antaa tiedoksi:
”Toimivaltaisen lupaviranomaisen on annettava maa-aineslupaa koskeva hakemus tiedoksi julkisella kuulutuksella. Julkisesta kuulutuksesta säädetään hallintolaissa (434/2003). Kuulutuksen ja hakemusasiakirjojen on mainitun lain 62 a §:ssä säädetystä poiketen kuitenkin oltava nähtävillä vähintään 30 päivää. Kuulutuksessa ja kuulutetuissa asiakirjoissa julkaistut henkilötiedoiksi katsottavat toiminnanharjoittajan nimi sekä ottamisalueen sijaintipaikka ja kiinteistötiedot on mainitun lain 62 b §:ssä säädetystä poiketen poistettava verkkosivuilta päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Tieto kuulutuksesta on julkaistava toiminnan vaikutusalueen kunnissa. Kunnan ilmoituksista säädetään kuntalain 108 §:ssä. Tämän ohella kunnan on varattava ottamisalueen sisältävään kiinteistöön rajoittuvien kiinteistöjen ja muiden alueiden omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi, paitsi milloin se on ilmeisen tarpeetonta. Lupahakemuksen tiedoksiannosta ja tiedottamisesta aiheutuneet kulut kuuluvat luvan hakijan maksettaviksi.
Luvan hakija voi liittää hakemukseensa selvityksen siitä, että naapurit tai osa naapureista ovat tietoisia hankkeen kannalta merkittävistä asiakirjoista ja tiedoista sekä selvityksen heidän mahdollisesta kannastaan hankkeeseen. Siltä osin kuin hakija ei ole esittänyt riittävää selvitystä naapurien kuulemisesta, on kunnan järjestettävä kuuleminen. Kuulemisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.”
Lähtökohtana maa-aineslain mukaisissa asioissa on, että hakemus annetaan tiedoksi julkisella kuulutuksella. Syynä tähän on, että hanke vaikuttaa tyypillisesti hyvin moneen tahoon, jolloin jokaista tahoa voi olla mahdotonta yksilöidä tarpeen etukäteen. Kunnan on varattava naapureille ja muille lähialueiden asukkaille tilaisuus tulla kuulluksi, jos se ei ole ilmeisen tarpeetonta.
Julkisen kuulutuksen sääntely on tarkemmin hallintolaissa. Hallintolain 11 § sisältää yleisen säännöksen siitä, ketkä ovat asianosaisia hallintoasioissa:
”Hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.”
Hallintolaissa on myös yleinen säännös siitä, keitä kaikkia on kuultava ennen hallintoasian ratkaisemista:
”Asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.”
Säännös on hallintoasioiden pääsääntö, josta poikkeaminen edellyttää selkeitä erityisäännöksiä. Hyvin vahva lähtökohta onkin, että asianosaisia on kuultava, jotta asia saadaan ratkaista. Kuulemisvirhe on niin vahva virhe hallintoasiassa, että se oikeuttaa muutoin erittäin poikkeukselliseen ylimääräiseen muutoksenhakuun.
Ylimääräinen muutoksenhaku
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa vain tietyissä ja rajatuissa tilanteissa:
”Korkein hallinto-oikeus voi purkaa lainvoimaisen hallintopäätöksen tai hallintotuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen, jos:
1) asianosaiselle ei ole annettu oikeutta tulla kuulluksi tai asian käsittelyssä on tapahtunut muu menettelyvirhe;
2) päätös perustuu sellaiseen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;
3) asiaan on tullut uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa asiaan, eikä johdu hakijasta, että selvitystä ei ole aikanaan esitetty;
4) päätös on niin epäselvä tai puutteellinen, ettei siitä käy ilmi, miten asia on ratkaistu.
Päätöksen saa purkaa vain, jos päätös loukkaa yksityisen oikeutta tai jos yleinen etu vaatii päätöksen purkamista.”
Purkukynnys on hyvin korkealla, ja käytännössä edellyttää hyvin olennaista menettelyvirhettä tai väärää lain soveltamista, mikä lisäksi loukkaa yleistä etua tai yksityistä oikeutta. Ylimääräisen muutoksenhaun onnistuminen on erittäin harvinaista.
Tapauksen taustat
Alajärven tekninen lautakunta teki 26.1.2023 päätöksen maa-aineslain mukaisen luvan ainesten ottamiseen kiinteistöltä. Maa-ainesten ottoalue sijaitsi Hyöringinharjun pohjavesialueella. Päätös oli tullut lainvoimaiseksi, koska kukaan ei valittanut siitä muutoksenhakuaikana. Alajärven vesiosuuskunta teki hakemuksen ylimääräisestä muutoksenhausta korkeimpaan hallinto-oikeuteen 16.5.2023.
Perusteluna ylimääräiselle muutoksenhaulle oli, että vesiosuuskunnan vastuulla oli veden toimittaminen noin 6 500 asukkaan tarpeisiin. Alajärven vesiosuuskunnan suunnittelema vedenottoalue oli tarkoitus sijoittaa maa-aineisten ottoalueelle niin, että pohjavesi virtaisi maa-ainesten ottoalueelta vedenottamolle päin. Vesisosuuskunta myös väitti, että maa-ainesten ottolupa vaarantaisi koko pohjavesialueen ja siten myös olemassa olevat vedenottopaikat, joihin matkaa maa-ainesten ottopaikalta oli noin 460 metriä. Maa-aineisten ottoalue sijaitsi vedenottamon kaukosuojavyöhykkeellä.
Vesiosuuskunta väitti, että asiassa oli tapahtunut kuulemisvirhe, koska vesiosuuskunnalle ei oltu varattu tilaisuutta tulla kuulluksi asiasta. Asiassa ei myöskään oltu tehty julkista kuulutusta minkään hakemusalueen sanomalehden kautta, vaikka hankkeella saattoi olla vaikutusta lukuisten henkilöiden oloihin. Asiassa oli vesiosuuskunnan mukaan tullut esiin myös uutta selvitystä, Geologian tutkimuskeskuksen tekemät selvitykset.
Vesiosuuskunta toi myös esiin, että yleinen ja yksityinen etu vaativat päätöksen purkamista kokonaisuudessaan. Päätös vaikeutti merkittävästi kolmannen vedenottamon perustamishanketta, koska hanke lisäsi merkittävästi pohjaveden pilaantumisriskiä. Kuulemisvirhe oli vesiosuuskunnan mukaan johtanut siihen, että vesiosuuskuntaa ei oltu kuultu, eikä vesiosuuskunta silloin ollut voinut valvoa asukkaiden etua osuuskunnan toteuttaman vedenjakelun osalta.
Alajärven tekninen lautakunta vastusti ylimääräistä muutoksenhakua. Teknisen lautakunnan mukaan lupamääräykset olivat riittäviä estämään maa-ainesten ottamisen ilman vesilain mukaista haittaa. Tekninen lautakunta vetosi myös siihen, että lupahakemus oli annettu tiedoksi julkisella kuulutuksella Alajärven kaupungin verkkosivuilla ja ympäristönsuojelusihteerin toimistossa 14.11.2022-21.12.2022. Myös lupapäätös annettiin tiedoksi vastaavalla tavalla julkisella kuulutuksella 30.1.2023-8.3.2023.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa tuli aluksi ratkaista, oliko vesiosuuskunnalla ylipäätään oikeus hakea purkamista. Tässä ratkaisevaksi muodostui, oliko vesisosuuskunta asianosainen asiassa. Tältä osin huomio kiinnittyi maa-aineislain 13 §:ään ja siihen, oliko vesiosuuskunta sellainen taho, jota tulee erikseen kuulla. Lainkohdan esitöissä ei erikseen tarkenneta, mitä pykälän ilmaisu ”muiden alueiden omistajat ja haltijat” tarkoitetaan.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pohjaveden ottamista harjoittavaa tahoa on pidettävä lainkohdassa mainittuna alueen haltijana. Tämän lisäksi pohjaveden ottamista harjoittavaa tahoa tuli pitää maa-aineslain 11 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena, jota on erikseen kuultava lupahakemuksesta. Kun otettiin huomioon pohjaveden ottamisen tärkeys ja alueen merkityksen vesiosuuskunnalle, olisi vesiosuuskuntaa tullut erikseen kuulla lupahakemuksesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että päätös vaikutti niin vahvasti vesiosuuskunnan oikeuteen ja etuun, että vesiosuuskunnalla oli oikeus hakea päätöksen purkamista.
Tämän jälkeen keskeiseksi kysymykseksi muodostui, oliko vesiosuuskunnan kuulematta jättäminen sellainen kuulemisvirhe, että tämä oikeutti päätöksen purkamiseen ylimääräisessä muutoksenhaussa. Tässä huomioitiin, että vesiosuuskunta ei ollut voinut tuoda esiin toimintaansa maa-ainesten ottoalueella tai tuoda esiin sellaisia seikkoja, jotka olisivat voineet vaikuttaa lupaharkintaan. Tämän lisäksi asiassa tuli vielä ratkaista, vaatiko yleinen tai yksityinen etu päätöksen purkamista. Vedenhankinnan katsottiin olevan sellainen yleinen etu, joka vaati päätöksen purkamista.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että edellä mainituilla perusteilla päätös tuli purkaa ja palauttaa asia lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.
Yhteenveto
Kuuleminen on keskeinen velvoite hallintoasioissa. Erityisesti sellaisissa asioissa, joissa päätös voi vaikuttaa jonkun tahon etuun tai oikeuteen, tulee kuulemisessa olla tarkkana. Tässä tapauksessa vesiosuuskuntaa ei kuultu erikseen, minkä vuoksi päätöstä rasitti niin vahva menettelyvirhe, että se voitiin purkaa ylimääräisessä muutoksenhaussa myös valitusajan jälkeen.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, tilintarkastaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
Comentarios