Korkein hallinto-oikeus antoi 28.3.2024 tekopohjavesihanketta koskevan vuosikirjapäätöksen. Päätöksessä korkein hallinto-oikeus päätyi siihen, että lupaa ei voitu myöntää, koska hankkeen vaikutuksista Natura-alueen pohjavesiin ei voitu olla varmoja. Käyn tässä oikeustapauskommentissa läpi tapauksen keskeiset oikeusohjeet, tapauksen taustat sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Vesiluvan myöntämisen edellytykset
Vesilain 3:4 § sisältää edellytykset sille, milloin vesitaloushankkeelle voidaan myöntää vesilupa:
”Lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos:
1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai
2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
Lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja.
Hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin. Jos hakija ei omista aluetta tai hallitse sitä pysyvällä käyttöoikeudella, luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalle myönnetään oikeus alueen käyttämiseen siten kuin 2 luvussa säädetään tai että hakija esittää luotettavan selvityksen siitä, miten oikeus alueeseen järjestetään.”
Vesilain mukainen lupa voidaan myöntää kahdessa tapauksessa. Ensimmäinen on, että hanke ei loukkaa yleistä tai yksityistä etua, tai jos tällaista etua loukataan, hankkeesta aiheutuu huomattavia hyötyjä verrattuna sen haittoihin. Lupaa ei kuitenkaan koskaan saa myöntää, jos hanke aiheuttaa huomattavia vahinkoja terveydelle tai luonnolle.
Vesilain 11:3 §:ssä on säännöksiä siitä, mitä luvanhakija on velvollinen osoittamaan lupahakemuksessaan:
”Lupahakemuksessa on esitettävä:
1) asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys hankkeen tarkoituksesta ja hankkeen vaikutuksista yleisiin etuihin, yksityisiin etuihin ja ympäristöön;
2) suunnitelma hankkeen toteuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä;
3) arvio hankkeen tuottamista hyödyistä ja edunmenetyksistä maa- ja vesialueen rekisteriyksiköille ja niiden omistajille sekä muille asianosaisille;
4) selvitys toiminnan vaikutusten tarkkailusta.
Jos hakemus koskee luvan myöntämistä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitetulle hankkeelle, hakemusasiakirjoihin on liitettävä mainitun lain 19 §:n mukainen arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa. Siltä osin kuin selostukseen sisältyy tämän lain soveltamiseksi tarpeelliset tiedot ympäristövaikutuksista, tätä selvitystä ei ole esitettävä uudestaan. Hakemukseen on tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain 35 §:ssä tarkoitettu arviointi.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä lupahakemuksen sisällöstä ja hakemukseen liitettävistä tiedoista.”
Käytännössä pykälä tarkoittaa sitä, että luvan hakija on velvollinen osoittamaan, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Tämä koskee myös hankkeen aiheuttamia haittoja ja hyötyjä yleiselle ja yksityiselle edulle. Vesilain mukaisessa lupaharkinnassa lähtökohtana on, että yhtä hanketta arvioidaan yhtenä kokonaisuutena. Tästä voidaan kuitenkin lupamenettelyssä poiketa osittain siten, että lupaedellytykset arvioidaan vaiheittain:
”Lupaviranomainen voi erityisestä syystä antaa hakemusasiassa päätöksen yksittäisestä asiakysymyksestä ennen asian ratkaisemista muilta osin. Korvaukseen sovelletaan tällöin, mitä 13 luvussa säädetään.
Jos hankkeesta aiheutuvien edunmenetysten yksityiskohtainen selvittäminen viivästyttäisi asian ratkaisemista kohtuuttomasti ja edellytykset hankkeen toteuttamiselle ilmeisesti ovat olemassa, asia voidaan ratkaista muilta kuin hankkeesta aiheutuvien edunmenetysten korvaamista koskevalta osalta. Korvaus omaisuuden omaksi lunastamisesta tai käyttöoikeuden antamisesta on kuitenkin määrättävä luvan myöntämisen yhteydessä.
Lupaviranomainen voi erityisestä syystä määrätä hakemuksen mukaisesta toimenpiteestä aiheutuvan vahingon korvaamisen ratkaistavaksi myöhemmin. Lupaviranomaisen on asiaa ratkaistessaan velvoitettava hankkeesta vastaava hankkimaan korvausasian ratkaisemiseksi tarpeellinen selvitys ja panemaan määräajassa vireille hakemus asiassa annetun korvausratkaisun täydentämiseksi. Päätös korvauskysymyksen siirtämisestä ratkaistavaksi erikseen ei estä vahingonkärsijää hakemasta korvausta tämän lain mukaisesti.”
Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että hanke voitaisiin keinotekoisesti pilkkoa siten, että sen kokonaisvaikutuksia ei arvioitaisi. Hankkeen itsenäisille osille voidaan hakea erillisiä lupia, mutta saman hankkeen pilkkominen edellyttää erityisiä syitä. Kynnys tälle on korkea, mutta tapauskohtaisesti voidaan arvioida, onko pilkkomiselle edellytyksiä.
Tapauksen taustat
Yhtiö T Oy:lle oli hakenut Länsi-Suomen ympäristölupaviranomaiselta lupaa tekopohjavesilaitoksen rakentamiseen Kangasalan ja Pälkäneen kunnissa. Yhtiön T osakkaina oli alueen kuntia, ja hankkeen tavoitteena oli varmistaa osakaskuntien talousveden hankinta pitkällä aikavälillä. Tekopohjavesilaitos olisi koostunut kolmesta alueesta, jotka koostuivat imeytys- ja kaivoalueista. Hankkeelle oli myönnetty tutkimusluvat jo 19.5.2006 ja 18.9.2009. Imeytyskokeelle myönnettiin erikseen lupa 13.11.2012.
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto hylkäsi hankkeen lupahakemuksen 18.6.2015 sillä perusteella, että hanke olisi heikentänyt merkittävästi Natura-alueiden luontoarvoja. Vaasan hallinto-oikeus kumosi tämän päätöksen 12.4.2017 ja palautti asian käsiteltäväksi uudelleen. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään tuolloin sillä, että hanke ei aiheuttanut Natura-alueelle kiellettyjä vaikutuksia. Korkein hallinto-oikeus antoi 30.8.2018 vuosikirjapäätöksen KHO 2018:121, jolla se ei muuttanut Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä Kangasalan osalta, mutta kumosi sen Pälkäneen osalta, ja totesi, että Pälkäneen alueelle lupaa ei voida myöntää Natura-alueen luontoarvojen heikentämiskiellon vuoksi.
Aluehallintovirasto otti asian uudestaan käsittelyyn Kangasalan ja Pälkäneen alueiden osalta, Pälkäneen osalta muutetulla lupahakemuksella. Aluehallintovirasto myönsi 13.12.2019 T Oy:lle luvan tekopohjavesialueen rakentamiseen ja käyttämiseen Kangasalan alueella. Aluehallintovirasto perusteli päätöstään sillä, että intressivertailussa oli otettu huomioon myös Pälkäneen alueella mahdollisesti toteutettava keinopohjavesialuehanke ja sen vaikutukset. Useampi taho valitti päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka antoi asiassa ensimmäisen ratkaisun 13.12.2021.
Hallinto-oikeus hylkäsi suurimman osan valituksesta, mutta poisti tiettyjä lupamääräyksiä ja muutti yhtä lupamääräystä. Hallinto-oikeus katsoi, että Kangasala ja Pälkäne olivat niin kaukana toisistaan, että asioita ei ollut tarpeen käsitellä yhdessä. Hallinto-oikeuden arvion mukaan päätöksillä ei myöskään ollut yhteisvaikutuksia. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan asiassa ei myöskään aiheutunut haitallisia vaikutuksia Natura-alueelle. Näistä syistä lupa oli myönnettävä.
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto antoi päätöksen 4.6.2020 Pälkäneen asiassa. Aluehallintovirasto myönsi luvan tekopohjavesialtaan rakentamiseen alueelle. Päätöksessä otettiin huomioon sekä Kangasalan että Pälkäneen kunnassa tehtävien hankkeiden vaikutukset. Asiasta valitettiin Vaasan hallinto-oikeuteen, joka antoi asiassa ratkaisun 16.6.2022.
Hallinto-oikeus hylkäsi valitukset suurimmilta osin, mutta muutti liito-oravien suojaamisen lupamääräystä ja sisällytti lepakoiden suojaamisen määräyksiin. Tämän lisäksi hallinto-oikeus muutti lupamääräystä yksityisten talousvesikaivojen vedensaannin turvaamisesta. Hallinto-oikeus katsoi, että vaikka hankkeesta voikin aiheutua kielteisiä vaikutuksia pohjaveteen ja ympäristöön, on hanke uusien selvitysten perusteella mahdollista toteuttaa niin, että hankkeesta ei aiheudu Natura-alueelle sellaista haittaa, joka estäisi luvan myöntämisen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Useampi taho, myös Pälkäneen kunta, hakivat valituslupaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Korkein hallinto-oikeus myönsi valitusluvan osittain joillekin valittajille. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valittajien vaatimukset järjestää asiassa suullinen käsittely tai katselmus. Korkein hallinto-oikeus totesi, että keskeinen ratkaistava kysymys asiassa oli vesitalousasian jakaminen kahteen eri lupaharkintaan siten, että asioita olisi tullut aluehallintovirastossa arvioida yhdessä eikä erikseen.
Aluehallintovirasto oli perustellut ratkaisuaan tehdä päätös ensin Kangasalan osalta sillä, että prosessi oli kestänyt pitkään. Tämän lisäksi Pälkäneen puolen hakemusta oli muutettu, minkä vuoksi sen tutkiminen kesti huomattavan pitkään. Hallinto-oikeus oli perustellut päätöstään hyväksyä erillinen käsittely sillä, että korkein hallinto-oikeus oli vuonna 2018 antanut erilaisen päätöksen molempien asioiden osalta. Hallinto-oikeus oli myös todennut, että hankkeilla ei ollut yhteisvaikutuksia, koska ne sijaitsivat niin kaukana toisistaan.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kyse on lähtökohtaisesti yhdestä hankkeesta kahdella eri alueella. Yksi hanke tulee pääsääntöisesti käsitellä kokonaisuutena, jos erottamiselle ei ole erillistä syytä. Tapauksessa oli keskeistä arvioida, oliko erottamiselle jokin erityinen syy. Lupakäsittelyn kesto ei ollut tällainen syy, koska lupapäätökset oli tehty vain puolen vuoden päässä toisistaan. Vaikka korkein hallinto-oikeus oli vuonna 2018 todennut, että Pälkäneen ja Kangasalan hankkeiden lupakäsittelyä voidaan jatkaa erikseen. Tämä ei kuitenkaan korkeimman hallinto-oikeuden mukaan tarkoittanut sitä, että päätökset olisi mahdollista tehdä erikseen.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että erilliskäsittelyn peruste ei voi olla vain se, että hankkeita ei ole välttämätöntä käsitellä yhdessä. Sinänsä tässä tapauksessa korkeimman hallinto-oikeus katsoi, että hankkeiden yhteisvaikutukset eivät sitä välttämättä edellyttäneet. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että luvanhakija olisi voinut halutessaan hakea lupaa molemmille alueille erikseen, koska näillä ei ollut sellaisia yhteisvaikutuksia. Tällä perusteella luvan erilliskäsittely ei ollut lainvastaista.
Tämän lisäksi asiassa tuli kuitenkin vielä arvioida, oliko hankkeelle oikeudellisia edellytyksiä. Tätä arvioitiin osin molempien hankkeiden kokonaisuutena. Tätä puolsi erityisesti se, että kyseessä oli kahdesta alueesta muodostuva yksi hanke. Aluehallintoviraston tekemässä intressivertailussa hankkeen hyötyjä oli käsitelty yhtenä kokonaisuutena, mutta haittoja oli arvioitu hanke kerrallaan. Hankkeen hyötynä oli koko Tampereen seudulle tuotettava hyvälaatuinen talousvesi ja vesihuollon toimintavarmuuden parantaminen.
Aluehallintovirasto huomioi edunmenetyksinä Kangasalan alueiden osalta edunmenetykset yksityiselle edulle rakentamistöistä, rakenteista, putkilinjoista ja kaivoista aiheutuvan haitan luonnonarvoille Natura-alueella. Tämän lisäksi hanke aiheutti haitallisia vaikutuksia suoluonnolle, sadetusimetysalueilla sekä vesistöissä. Hanke edellytti myös käyttöoikeuksien myöntämistä tietyille yksityisten tahojen alueille. Tämän lisäksi hankeyhtiö A oli velvoitettu korvaamaan myös kalatalouden ja vesivoiman menetyksiä.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Kangasalan hankeosan intressivertailussa olisi tullut ottaa huomioon koko hankkeen haittavaikutukset, ei ainoastaan Kangasalan alueella aiheutuvia. Tältä osin korkein hallinto-oikeus katsoi, että intressivertailu oli tehty virheellisesti, koska Pälkäneen haittoja ei oltu huomioitu siinä.
Tämän lisäksi korkein hallinto-oikeus arvioi hankkeen ympäristövaikutuksia. Hankkeen YVA-arviointi oli tehty vuonna 2003. Osa valittajista katsoi, että hankkeen vaikutukset ja hankealueen olosuhteet olivat muuttuneet tästä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankesuunnitelmaa ei oltu olennaisesti muutettu vuoden 2003 YVA-menettelyssä olleista suunnitelmista. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että uutta YVA-menettelyä ei tarvittu.
Korkein hallinto-oikeus arvioi myös hankkeen vaikutuksia Natura-alueiden suojeluarvoihin. Hankkeen YVA:n osana oli ollut Natura-arviointi. Tällöin arvioitiin, että hanke ei heikentäisi merkittävällä tavalla Natura-alueiden luonnontilaa, pois lukien Pälkäneen hankeosan aiheuttamat heikentymiset kosteikkoluontotyyppien ominaispiirteisiin. Hankkeen vaikutusarviota Natura-alueeseen oli selvitetty vuonna 2018 laajemmin ensimmäisen kielteisen päätöksen jälkeen. Tämänkin jälkeen hankkeen arvioitiin aiheuttavan epäsuoria vaikutuksia Natura-alueen luontoon.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että hankkeen vaikutuksista Nature-alueen luontoon oli epävarmuutta. Tämä johtui osin siitä, että hankkeen vaikutuksia ei voitu täysin selvittää, ennen kuin se oli täysin toiminnassa. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että Pälkäneen alueen pohjavesimalli oli laadittu puutteellisesti, eikä niiden perusteella voitu tehdä riittävän varmoja päätelmiä siitä, että Natura-alueen luontoarvot eivät heikentyneet.
Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus hylkäsi luvat.
Yhteenveto
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu päätti yli 20 vuotta päättäneen prosessin keinopohjavesialtaiden rakentamisesta. Ratkaisu on yksi esimerkki siitä, miten ympäristövaatimusten tiukkeneminen vaatii yhä enemmän hankkeiden ympäristölupavaiheessa sekä luvanhakijalta että viranomaiselta. Tämä tulee jatkossa korostamaan yhä enemmän YVA-menettelyssä käytettävien asiantuntijoiden osaamista sekä ympäristölupaa laativien tahojen asiantuntemusta.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
