Tässä blogikirjoituksessa käsittelen todella merkittävää ja jatkuvasti kasvavaa liiketoimintaa: jätealan liiketoimintaa ja siitä erityisesti tuottajavastuuta. Käsittelen tuoreimman yhteisartikkelini tutkimustuloksia. Kirjoitimme artikkelin yhdessä Lapin yliopiston varallisuusoikeuden professori, OTT Janne Kaiston kanssa. Artikkelin nimi on ”Tuottajavastuu ja tuottajan ensisijainen oikeus järjestää jätehuolto - Jätelain 47 § kiertotalouden innovaatioiden kasvuympäristön näkökulmasta”.
Kirjoitus on vertaisarvioitu artikkeli eli ns. referee-artikkeli. Tämä tarkoittaa sitä, että alallaan tunnettu ja arvostettu oikeustieteilijä on arvioinut tekstin tieteellisesti päteväksi. Julkaistu Edilex-palvelussa numerolla Edilex 2020/26. Julkaisun löytää osoitteesta:
Muuhun tieteelliseen tuotantooni voit tutustua seuraavan linkin takaa:
Kysymyksenasettelu
Artikkeli käsittelee kiertotalouden kannalta keskeisiä kysymyksiä eli materiaalivirtoja ja kenellä on oikeus käsitellä niitä. Jätteitä pidetään jatkuvasti yhä arvokkaampana raaka-aineena sen sijaan, että niitä pidettäisiin haittana, josta pitäisi päästä eroon. Paperi-, metalli- ja muovijätettä käytetään uusien tuotteiden raaka-aineena laajamittaisesti. Tämä ei kuitenkaan välttämättä ole kaikkien toimijoiden tiedossa ja lainsäädäntö ei välttämättä ole kaikilta osin ajan tasalla. Jätelakia ollaan tosin uudistamassa ja ehdotus uudeksi jätelaiksi lähetettiin lausuntokierrokselle 28.4.2020. Eduskunta käsittelee hallituksen esityksen uudeksi jätelaiksi todennäköisesti viikolla 40.
Uudessa jätelaissa on jossain määrin huomioitu, että jätteiden kerääminen ja käsittely on nykyään Suomessa jo miljardiluokan bisnestä, eikä sen arvo ole vähentymässä lähitulevaisuudessa kierrätysasteen noustessa ja keräyksen tehostuessa. Iso osa jätteisiin liittyvästä lainsäädännöstä on peräisin EU-tasolta. EU-tasolla jätesääntelyä on kehitetty viime vuosina paljon, tavoitteena on roskaantumisen vähentäminen ja kiertotalouden edistäminen. Olen käsitellyt tätä teemaa aikaisemmissa blogikirjoituksissani:
sekä
Artikkelin taitettu lopullinen pituus on 56 sivua tekstiä. Artikkelissa on neljä tutkimuskysymystä:
1. Millaisten kriteerien perusteella jokin kohde on jätelainsäädännössä tarkoitettua jätettä?
2. Mitkä ovat nykyiset kiertotalouteen ja sitä kautta myös jätehuoltoon vaikuttavat kansalliset ja EU-tason tavoitteet?
3. Miten ja miksi nykyisessä kansallisessa tuottajavastuujärjestelmässä on päädytty tuottajien yksinoikeuteen?
4. Miten tuottajavastuusääntelyä voitaisiin kehittää kiertotalouden edistämiseksi?
Näihin tutkimuskysymyksiin vastasimme perehtymällä lainsäädäntöön, oikeuskäytäntöön sekä lakien esitöihin, kuten hallituksen esityksiin ja valiokuntamietintöihin. Teimme myös oikeusvertailua Ruotsiin ja Saksaan ja tutustuimme EU-tason tavoitteisiin ja sääntelyyn. Näiden perusteella saimme laadittua hyvin laajan kokonaiskuvan tuottajavastuusääntelyn taustoista sekä jätteen käsitteestä ylipäätään.
Jätteen tunnusmerkistö
Jätteen tunnusmerkistöstä on hyvin vähän oikeustieteellistä tutkimusta. Tämä johtuu osin siitä, että harvoin on epäselvää, onko jokin kohde jätettä vai ei. Ongelmia syntyy sen sijaan enemmän niin sanotusta EoW -kriteeristöstä (end-of-waste). Jos jätteeseen kohdistetaan tiettyjä hyödyntämis- tai kierrätystoimia, sitä ei enää katsota jätteeksi ja sitä voidaan käsitellä ilman, että tarvitsee huomioida taloudellisesti raskaita jätteenkäsittelymääräyksiä.
Tässä kirjoituksessa pohdimme kuitenkin nimenomaan jätteen syntymiseen liittyvää problematiikkaa. Se tulee olemaan tulevaisuudessa yhä merkityksellisempi, koska kotitalouksilla ja yrityksillä olevat kohteet, jotka aikaisemmin olivat arvottomia tai jopa arvoltaan negatiivisia, ovatkin tulevaisuudessa arvokkaita raaka-aineita, joita tuotteiden haltijat voivat myydä eteenpäin. Tällöin joudutaan pohtimaan, ovatko kohteet edes jätettä ja voidaanko niihin soveltaa jätelain säännöksiä esimerkiksi tuottajien yksinoikeudesta.
Jätteen määritelmä on periaatteessa yksinkertainen. Jätelain 5.1 §:ssä todetaan:
”Tässä laissa tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.”
Määritelmä perustuu suoraan EU:n jätedirektiivin 3(1) artiklaan, joka on miltei sanasta sanaan samanlainen. Tätä määritelmää on myös joitain kertoja arvioitu kansallisissa tuomioistuimissa ja EU-tuomioistuimessa. Jätteen määritelmä on perustunut näissä tapauksissa kokonaisarviointiin, jossa on arvioitu esimerkiksi kohteen taloudellista arvoa, voidaanko kohdetta käyttää uudestaan samaan tai muuhun tarkoitukseen, sekä mahdollisiin ympäristövaikutuksiin.
Jätteen määritelmä on tällä hetkellä epäselvä ja se on altis kritiikille. Oletus siitä, kaikki käytöstä poistetut kohteet ovat jätettä, perustuu osin sille lähtöolettamalle, että käytöstä poistetuille tuotteille ei ole jäännösarvoa esimerkiksi raaka-aineina, vaan ne ovat rasite haltijalleen. Kiertotalousaikana useita kohteita tullaan käyttämään uudestaan raaka-aineina tai uudessa käyttötarkoituksessa, eikä voida pitää perusteltuna, että raaka-aineeksi myytyä ja käytöstä poistettua kohdetta voitaisiin aina pitää jätteenä. Esitämmekin artikkelissa kritiikkiä tälle näkökulmalle jätteen määritelmään.
Mitä kiertotaloudelta tavoitellaan
Tässä kirjoituksen luvussa tarkastelimme sitä, mitä kiertotalous oikeastaan on ja mitä lainsäädäntötasolla on tehty kiertotalouden edistämiseksi. Kiertotalouden määritelmä on hyvin epäselvä eikä vakiintunutta määritelmää vielä ole. Kiertotalous voidaan kuvata yksinkertaistettuna resurssiviisaudeksi eli resurssien käyttämiseksi siten, että tiedostetaan luonnonvarojen rajallisuus ja pyritään käyttämään luonnonvaroja mahdollisimman tehokkaasti. EU-tasolla kiertotaloutta on pitkälti edesautettu muuttamalla jätesääntelyä, näistä muutoksista voit lukea tarkemmin yllä olevista muista blogikirjoituksista. Myös Suomella on kansallisia kiertotaloustavoitteita, joilla Suomesta pyritään tekemään kiertotalouden kärkimaa vuoteen 2025 mennessä.
Kiertotalouden yhteys jätelainsäädäntöön on melko selkeää. Jotta materiaalit pysyisivät kierrossa, jätteiden loppusijoittaminen tai loppukäyttö, eli käytännössä kaatopaikalle vieminen ja polttaminen, tulisi minimoida. Tätä onkin edistetty lisäämällä erilaisia velvoitteita tiettyjen materiaalien käsittelyyn ja keräykseen. Yksi esimerkki tästä on tuottajavastuujärjestelmä, jossa tiettyjen kappaleiden, kuten pakkausten, tuottajien tulee huolehtia valmistamiensa tuotteiden jätehuollosta. Useissa maissa on myös otettu käyttöön erilaisia veroja jätteen polttamiselle ja kaatopaikalle viemiselle. Suomessa on myös asetettu tuottajia sitovia tavoitteita eri jätteiden kierrätysasteille.
Kiertotalouteen liittyy myös muita näkökohtia. Kyse on nimensä mukaisesti taloudellisesta toiminnasta. Kiertotalouden tehokas toiminta edellyttää jätteiden keräämisen lisäksi sitä, että materiaalit käytetään uudestaan taloudellisessa toiminnassa. Tätä on edistetty juurikin sitovilla kierrätystavoitteilla. Kiertotalouden tehokas toteutuminen edellyttää myös tiettyjä muutoksia tuotteiden suunnittelussa, jakelussa ja systeemissä laajemminkin.
Miksi tuottajilla on yksinoikeus käsitellä jätettä?
Tuottajilla on jätelain 47 §:n nojalla ensisijainen oikeus käsitellä jätettä, josta he ovat vastuussa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kukaan muu ei saa ilman tuottajan lupaa käsitellä tuottajavastuun alaista jätettä ilman, että heidät voidaan sakon nojalla velvoittaa luopumaan toiminnasta. Kyseessä on siis eräänlainen yksinoikeus. Tämä on suomalainen erikoisuus. EU-sääntely ei edellytä tuottajille annettua yksinoikeutta. Samanlaista yksinoikeutta ei myöskään ole omaksuttu muissa EU-jäsenvaltioissa, vaikka tuottajien asema vaihteleekin eri jäsenvaltioissa.
Suomessa tuottajien ensisijainen oikeus järjestää jätehuolto otettiin jätelakiin vuoden 2011 uudistuksen yhteydessä. Tätä ennen kunnilla oli ainoastaan velvoite toimia siten, että tuottajien mahdollisuus huolehtia velvoitteestaan ei vaarannu. Vuonna 2011 jätelain muutoksessa tunnistettiin ensimmäisen kerran, että jätteellä saattaa olla positiivista arvoa raaka-aineena. Jätelakia uudistettaessa nähtiin ongelmana, että jotkut muut tahot voisivat kerätä positiivista arvoa omaavaa jätettä ja jättää tuottajien vastuulle ainoastaan sellaiset kohteet, joilla on negatiivista arvoa esimerkiksi pitkän toimitusmatkan vuoksi.
Lainvalmistelussa tuottajan ensisijaista oikeutta perusteltiin sillä, että muutoin tuottajavastuuta ei voitaisi toteuttaa tehokkaasti. Tämän lisäksi järjestelmää perusteltiin sillä, että tuottajien kerätessä suuria raaka-ainevirtoja, jätteitä voidaan käsitellä tehokkaammin ja tuottajat voivat täyttää EU-lainsäädännön velvoitteet jätekirjanpidosta ja raportoinnista. Näitä argumentteja voidaan tosin perusteellisesti kritisoida sillä perusteella, että kilpailuolosuhteissa toimivat tahot voisivat luultavasti hoitaa uudelleenkäsittelyn ja markkinoiden löytämisen yhtä tehokkaasti tai jopa tehokkaammin.
Myös uudessa jätelain uudistuksessa tuottajille ollaan jättämässä yksinoikeus käsitellä tuottajavastuun alaista jätettä. Tuottajavastuusääntelyyn on toki tulossa muita laajoja muutoksia, jotka muuttavat vahvasti jätehuoltokenttää. Erityisesti tuottajien ja jätehuollosta pääasiassa vastaavan kunnan työnjakoa ollaan tarkentamassa.
Jätesääntelyn kehittäminen
Tutkimuskysymykseen siitä, miten tuottajavastuusääntelyä tulisi kehittää, oli vaikea antaa vastausta artikkelin aineiston perusteella. Taloustieteelliset ja tekniset lähteet olivat osin ristiriitaisia siitä, onko tuottajille annettu yksinoikeus hyvä vai huono asia. Enemmistö oli kuitenkin sillä kannalla, että yksinoikeus aiheuttaa samoja haittoja kuin muutkin monopolit. Kiertotalouden näkökulmasta voisi olla tehokkaampaa, että jätteet käsiteltäisiin markkinaehtoisesti ja ne menisivät siihen käyttöön, jossa ne tuottavat eniten lisäarvoa. Tämä toki edellyttäisi sitä, että ympäristövelvoitteista huolehdittaisiin.
Näimme kuitenkin suurempia kehittämistarpeita jätelainsäädännön muissa osissa. Nykyinen jätteen määritelmä muodostaa ongelmia sellaisille kohteille, joilla on taloudellista arvoa. Sääntelyn vuoksi raaka-aineita saatetaan katsoa jätteiksi, koska ne eivät enää ole alkuperäisessä käyttötarkoituksessaan. Jätteenkäsittelyvelvoitteet tällaisille tuotteille voivat olla turhan raskaita uudelleenkäyttöä ajatellen. Jätelainsäädäntöä tulisikin kehittää suuntaan, jossa jätteen tunnusmerkistö sidottaisiin yhä enemmän aineen haittaominaisuuksiin ja erilaiset arvoa sisältävät raaka-aineet, joilla on jälleenmyyntimarkkinat, jäisivät yhä laajemmin jätteen määritelmän ulkopuolelle silloin, kun suojasääntelyä ei tarvita.
Yhteenveto
Kiertotalous muuttaa maailmaa. Jätteillä on jatkossa yhä useammin positiivista arvoa. Jätelainsäädännön perusperiaatteet on kuitenkin kehitetty aikana, jolloin jäte oli rasite, josta omistajat halusivat hankkiutua eroon. Tästä syystä säädettiin erilaisia säännöksiä, joilla pyrittiin pakottamaan eri tahoja huolehtimaan jätehuollosta. Nykyään jätteiden keräämisestä ja käsittelystä on tullut suuren mittakaavan liiketoimintaa, jossa kerätään ja käsitellään jätettä raaka-aineeksi. Jätesääntelyä tulisikin päivittää tiedostaen nämä lähtötiedot.
Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:
Eelis Paukku
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), TkK (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
