Tänä vuonna 24.1.2020 puolustin väitöskirjaani valtiontuista. Aiheesta oli tuolloin tullut kirjoitettua noin 300 sivun pituinen kirja, jota varten olin lukenut valtavasti valtiontukia koskevaa tutkimusta ja oikeuskäytäntöä, puhumattakaan komission kilpailupoliittisista kertomuksista. Tämän jälkeen tuntui siltä, että valtiontuista kirjoittaminen saisi toistaiseksi jäädä, koska olin kyllästynyt aiheeseen. Kuitenkin lukiessani valtiontukea koskevia oikeustapauksia ja pohtiessani konsultointitoimeksiannoissa erityisesti kuntien valtiontukioikeudellisia ongelmia, olen taas palannut aiheen pariin.
Tästä syystä kirjoitan myös blogiin tuoreesta valtiontukia koskevasta oikeustapauksesta KHO 2020:9. Valtiontukea koskevat oikeustapaukset ovat Suomessa hyvin harvinaisia, koska pääasiassa valtiontukiasiat käräjöidään EU-tuomioistuimissa, jossa osapuolina ovat EU-komissio ja valtiontukisääntöjä rikkonut valtio. Kotimaisissa tuomioistuimissa käsitellään usein sellaisia tapauksia, joissa kunnan päätöstä on moitittu lainvastaiseksi sillä perusteella, että siinä ei ole huomioitu valtiontukinormistoa. Olen kirjoittanut aikaisemmin toisesta KHO:n valtiontukiasioita koskevasta ratkaisusta tapauksesta blogiin:
Tässä blogikirjoituksessa avaan ratkaisun KHO 2020:9 sisällön ja selostan sen taustalla olevaa juridiikkaa. Blogikirjoituksen kirjoittamisen teki hieman haastavammaksi se, että tuomion pitkä versio on kirjoitushetkellä julkaistu vain ruotsiksi ja suomeksi oli saatavilla vain lyhyt seloste:
Asian tausta ja valitus
Tapauksessa oli kyse Kristiinankaupungin kunnanvaltuuston 9.6.2014 tekemästä päätöksestä, jossa kunta osti neljä teollisuuskiinteistöä rakennuksineen noin miljoonan euron kauppahinnalla. Tämän jälkeen kunta teki päätöksen vuokrata nämä teollisuuskiinteistöt erään suuren elintarvikealan yrityksen myöhemmin perustettavalle tytäryhtiölle, jonka oli tarkoitus aloittaa toiminta kunnan alueella ja työllistää 6-50 ihmistä toiminnan aikana yrityksen menestyksestä riippuen. Vuokrasopimuksen lisäksi tehtiin esisopimus, jonka mukaan yhtiö ostaisi tontit ja rakennukset kaupungilta kahden vuoden vuokra-ajan jälkeen ja maksaisi kauppahinnan viiden vuoden aikana. Kunta perusteli tätä järjestelyä uusilla työpaikoilla ja paikkakunnan heikolla työllisyystilanteella.
Järjestelyssä kunta osti alun perin 1 980 000e hintaan yksityisille tahoille kaupatun kiinteistön 1 075 000 euron hinnalla. Kiinteistön arvosta ei ollut muuta arvioita kuin tämä aikaisempi myyntitarjous ja myyjän kanssa käydyt neuvottelut. Vuokrahinta oli 39 600 euroa vuodessa. Kauppahinta kiinteistöstä maksettaisiin siten, että ensimmäisenä neljänä vuonna maksettaisiin 100 000e vuodessa ja viimeisenä vuonna 600 000e, yhteensä miljoona euroa. Omistusoikeus olisi siirtynyt vasta kun kauppahinta olisi maksettu kokonaan. Tällöin kunnan tuloiksi jäisi 1 079 200 euroa koko järjestelystä. Tämän lisäksi kauppahinnasta perittiin vuosittain korkoa 12kk euribor + 2 %. Korko oli sama, mitkä kunnan rahoituskulut olivat kiinteistön hankkimisesta. Kunnan voitoksi olisivat siis jääneet siis ja 4 200e voitto myynnistä ja vuokrista, vähennettynä kahden vuoden koroilla eli käytännössä kunta olisi tehnyt järjestelyllä tappiota. Toisaalta järjestelyssä vuokralainen olisi vastannut rakennusten ja tonttien kunnosta. Kunta olisi myös saanut lisää kiinteistöverotuloja ja työpaikkoja.
Päätöksestä tehtiin kuitenkin kunnallisvalitus sillä perusteella, että kunta ei ollut huomioinut EU:n valtiontukisääntöjen mahdollista soveltumista järjestelyyn. Jos kunta ei huomioi valtiontukisääntöjen soveltumista, on päätös syntynyt kuntalain 135 §:n tarkoittamalla tavalla virheellisessä järjestyksessä ja hallinto-oikeus tai KHO voi kumota päätöksen, jos päätöksestä tehdään kunnallisvalitus. Koska kunnilla on vahva autonomia, eivät tuomioistuimet kuitenkaan voi muuttaa kunnan päätöstä. Tuomioistuimet voivat ainoastaan kumota kunnan päätöksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu ja kritiikki
Hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että koska kunta kattoi omat kulunsa järjestelyllä, ei kyseessä voinut olla yritykselle annettua valtiontukea. Tämän vuoksi kunnanvaltuusto ei ollut ylittänyt toimivaltaansa ja järjestely ei sisältänyt kiellettyä valtiontukea. Tämän vuoksi valitus hylättiin ja kunnanvaltuuston päätös jätettiin voimaan.
Tällainen perustelu kohottaa kulmakarvoja jokaiselta valtiontukioikeuteen perehtyneeltä henkilöltä. Valtiontukioikeudessa puhutaan niin sanotusta markkinataloustoimijaperiaatteesta. Käsittelen tätä väitöskirjani sivuilla 85-87:
Jos julkisen tahon tekemä liiketoimi ei ole sellainen, jota yksityinen sijoittaja suostuisi tekemään samoilla ehdoilla, on kyseessä valtiontuki, jos muut valtiontueksi luokittelemisen edellytykset täyttyvät. Yksi ennakkotapaus aiheesta EU-tuomioistuimessa oli ratkaisu C-124/10 P. Ratkaisun mukaan toimi voi olla valtiontukea, jos päätös ryhtyä toimeen on tehty sellaisilla tiedoilla, että yksityinen sijoittaja ei ryhtyisi liiketoimeen.
Markkinataloustoimijaperiaatteen ideaa voidaan havainnollistaa seuraavalla esimerkillä. Yritys A toimii pääomavaltaisella toimialalla ja harkitsee investoinnin rahoittamista. Rahalaitokset suostuvat lainaamaan tälle yritykselle rahaa 10 % korolla, ja korko on sama, jolla yrityksen kilpailijat saavat lainaa. Valtio lainaa tälle yritykselle rahaa 2 % korolla. Valtio tekee järjestelyllä voittoa. Tästä huolimatta valtion toimi on johtanut siihen, että yritys on päätynyt parempaan asemaan kuin mihin se olisi päätynyt yksityisillä markkinoilla. Valtion toimi siis vääristää kilpailua ja tukee yritystä. Valtio ja muut julkiset tahot saavat toimia markkinaosapuolina vain samanlaisilla ehdoilla kuin millä yksityiset tahot toimisivat.
Tapauksessa kunta sai järjestelystä erittäin pienen tuoton. Kunta ei myöskään ollut arvioinut mikä kiinteistön arvo oikeastaan oli ja millaisilla ehdoilla yksityinen toimija voisi vuokrata kiinteistön. Kunta myös käytännössä rahoitti yrityksen liiketoiminnan aloittamisen, koska kunta osti kiinteistön aluksi ehdoilla, että se myytäisiin myöhemmin yritykselle. Kunta otti myös merkittävän riskin liiketoiminnan onnistumisesta, koska kiinteistöä ei oltu saatu myytyä aikaisemmin yksityisille toimijoille, ja liiketoiminnan epäonnistuessa kiinteistö olisi kaatunut kunnan syliin.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
A valitti korkeimpaan hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että kyseessä olisi epäsuoraa valtiontukea, koska kunta käytännössä rahoitti kiinteistön hankkimisen huomattavasti paremmilla ehdoilla kuin mitä yksityinen taho olisi tarjonnut. A perusteli valitustaan mm. sillä, että aikaisemmin yhdestä neljästä kiinteistöstä oli peritty korkeampaa vuokraa kuin mitä kunta peri kaikista kiinteistöistä yhteensä. Korkein hallinto-oikeus otti asian käsittelyyn.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kiinteistöjen ostaminen ei sisältänyt tukea myyjälle. Kunta oli ostanut kiinteistöt käypään markkinahintaan eikä toimi silloin sisältänyt tukea kiinteistöjen myyjälle. Ongelmaksi nousi kuitenkin perustettavan yrityksen kanssa tehdyt vuokra- ja kauppasopimukset kiinteistöistä sekä markkinataloustoimijaperiaate.
KHO arvioi tapauksessa, olisiko yksityinen toimija voinut ryhtyä samanlaiseen järjestelyyn samanlaisilla ehdoilla. Kyseessä oli kokonaisuudessaan käytännössä rahoitusjärjestely. Rahoitusjärjestelyn tuottovaatimus on sidoksissa järjestelyyn liittyvään riskiin.
Kiinteistöt toimivat käytännössä vakuutena, koska kunta omisti ne siihen asti, että kaikki osat maksuista olisi maksettu. Kunta ei ollut selvittänyt kiinteistöjen mahdollista jälleenmyyntiarvoa ja siten niiden vakuusarvoa. Tämän vuoksi kunta ei myöskään voinut arvioida, millaisia taloudellisia riskejä järjestelyyn tosiasiassa sisältyisi. Kunta ei siis ollut selvittänyt, sisältyisikö järjestelyyn mahdollista valtiontukea, minkä vuoksi päätös oli kumottava silloisen kuntalain 90 §:n vastaisena (sama säännös nykyisen kuntalain 135 §:ssä). KHO kumosi Kristiinankaupungin kunnanvaltuuston päätöksen.
Yhteenveto
Kunnat tekevät usein järjestelyjä, joissa yritykset toimivat kunnalta vuokratuilla tonteilla ja mahdollisesti ostavat näitä tontteja. Monissa järjestelyissä kunnilla on intressi käytännössä rahoittaa yrityksen toiminnan aloittaminen tonttikaupan ehdoilla. Kunnan intressit liittyvät työpaikkoihin ja kiinteistöverotuloihin. Kunta ei kuitenkaan saa antaa tukea yrityksille, koska EU:n valtiontukisäännöt kieltävät tämän. Jos kunta toimii vastoin EU:n valtiontukisääntöjä, voidaan kunnan päätös kumota kuntalain 135 §:n vastaisena väärässä järjestyksessä syntyneenä päätöksenä.
Kunnan tulisikin erilaisissa liiketoimintajärjestelyissä selvittää valtiontukisääntöjen mahdollinen soveltuminen ja arvioida järjestelyn taloudellisia vaikutuksia ja riskejä kunnalle. Jos yksityinen taho ei lähtisi samanlaiseen järjestelyyn samoilla ehdoilla, ei kuntakaan voi lähteä mukaan sellaiseen liiketoimeen.
Lue lisää liikejuridiikkakirjoituksiamme:
Eelis Paukku
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), TkK (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
