Kun kunta ei saa enää häiritä kilpailua markkinoilla - oikeustapauskommentti KHO:2019:86

Viikon blogikirjoitus käsittelee itselleni erittäin läheistä aihetta, voisi jopa sanoa, että kaikkea erityisosaamistani leikkaavaa aihetta. Kirjoituksessa käsittelen KHO:n antamaa, valtiontukea koskevaa ratkaisua sekä sen vaikutusta Suomen kuntiin nyt ja tulevaisuudessa. Taustoitan kirjoituksessa myös tapaukseen liittyvän valtiontukisääntelyn sekä kuntiin liittyvän sääntelyn taustoja ja sitä kautta avaan, miten ratkaisu edistää markkinatalouteen kuuluvan tehokkaan kilpailun toteutumista kunnissa vähentäen samalla kuntalaisten maksutaakkaa. Kirjoituksen alussa selostan ratkaisuun liittyvän tapauksen ja ratkaisun sisällön perusteluineen, joten ainoastaan ratkaisun vaikutuksista kiinnostunut lukija voi hypätä kahden väliotsikon ylitse.


Asian kulku


Tapaus koskee Salon kaupungin ja Ekokem Oy Ab:n välistä sopimusta kaukolämmön toimittamisesta verkkoon 25 vuoden ajan vuonna 2014. Hankintaa ei kilpailutettu millään tavalla eikä muilta mahdollisilta tarjoajilta ollut asiakirjojen mukaan pyydetty tarjouksia vastaavasta sopimuksesta. Kaukolämmön tarjottu hinta oli kuitenkin halvempaa kuin Salon kaupungin aikaisemmassa sopimuksessa Salon energiantuotanto Oy:n kanssa. Hankintalaki ei tosin edellytä kilpailuttamaan kaukolämmön hankkimista energiaverkkoon, joten hankintalaista johtuvaa velvoitetta kilpailuttaa hankinta ei ollut. Tämä tarkoittaa, että kyseessä ei ollut hankintalain sääntelemä julkinen hankinta.


Sopimuksen edellytyksenä oli, että Ekokem voittaisi Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteen hyödyntämisen tarjouskilpailun ja että Ekokem saisi lämpövoimalan rakentamiseen tarvittavat luvat ja maapohjan. Yksi keskeinen syy tälle sopimukselle oli, että yli 100 M€ kaukolämpöinvestointi tuottaisi arviolta 300-400 henkilötyövuotta rakennusaikana ja työllistäisi jatkuvasti 15-20 henkilöä jatkuvasti toiminnan aikana, minkä lisäksi useita henkilöitä työllistyisi välittömästi. Laitoksen merkitys alueelliselle cleantech- ja energiatekniikalle huomioitiin myös. Salon kaupunginvaltuusto hyväksyi sopimuksen näillä ja muutamilla muilla perusteilla.


Salon energiantuotanto Oy eli yhtiö, joka oli toimittanut Salolle energiaa aikaisemmin ja jonka kanssa toimitussopimus oli voimassa 1.1.2022 asti valitti päätöksestä hallinto-oikeudelle ja vaati sen kumoamista kuntalain vastaisena. Salon energiantuotanto Oy oli suora Ekokemin kilpailija energiamarkkinoilla ja kaukolämmön toimittamisessa. Valituksessa oli useita perusteita, mm. seuraavat:


- Valtuusto on ylittänyt toimivaltansa, ja ollut osittain esteellinen hyväksymään esisopimuksen,

- päätös on valmisteltu hallintolain vastaisesti eli asiassa ei ole selvitetty kaikkea olennaista,

- päätöksen perustelut olivat hallintolain vastaiset, eli että asian päätöksestä ei kävisi hallintolain edellyttämällä tavalla ilmi niitä perusteluita, miten asia on ratkaistu,

- hankinta olisi tullut kilpailuttaa vaikka hankintalaki ei sitä edellytä, koska asukkaiden hyvinvointi ja kestävän kehityksen edistäminen edellyttävät tätä,

- päätös on EU:n valtiontukisääntöjen vastainen, ja

- valtuusto on ylittänyt toimivaltansa.


Hallinto-oikeus hylkäsi kaikki muut paitsi valtiontukisääntelyyn liittyvät väitteet käytännössä suoralta kädeltä. Valtiontukisääntelyn osalta jouduttiin arvioimaan, oliko kaukolämmön tarjoamisen linkittäminen yhdyskuntajätteen kilpailutukseen valtiontukea. Tämä voisi nimittäin tarkoittaa, että kaukolämpöliiketoiminnalla, josta kunta maksaisi, subventoitaisiin eli tuettaisiin yhdyskuntajätteen käsittelyä, mikä mahdollistaisi kenen paremman menestymisen tarjouskilpailussa. Hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että tällaista subventiota ei ollut, koska hinta oli silloista kaukolämpösopimusta halvempi.


Näillä perusteilla hallinto-oikeus hylkäsi valituksen kokonaisuudessaan. Salon energiantuotanto Oy valitti hallinto-oikeuden ratkaisusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Merkittävin valitusperuste oli, että kunnanvaltuusto ei ollut menetellyt lainmukaisesti, koska se oli jättänyt selvittämättä kaukolämmön markkinahintaa, joka olisi ollut mahdollista ainoastaan pyytämällä eri toimijoilta tarjouksia. Ekokemin ostanut Fortum Waste Solutions Oy ei osallistunut enää tähän vaiheeseen prosessia, vaan vastauksen antoi ainoastaan Salon kaupunki.


Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ratkaisun ja samalla Salon kaupunginvaltuuston päätöksen kaukolämpösopimuksesta. Perusteluna tälle oli, että kaupunginvaltuusto oli valmistellut asian puutteellisesti ja siten menetellyt virheellisesti vuoden 1995 kuntalain (vanha, ei nykyään voimassa) 90.2 §:n 1-kohdan mukaisesti. Virheellinen menettely tarkoitti käytännössä sitä, että Salon kaupunki ei selvittänyt, myöntääkö se sopimuksessa kiellettyä valtiontukea Ekokem Oy:lle. Korkein hallinto-oikeus määräsi myös Salon kaupungin korvaamaan Salon energiantuotanto Oy:n oikeudenkäyntikulut, koska Salon kaupunki oli tehnyt päätöksen virheellisessä järjestyksessä ja siten aiheuttanut oikeudenkäynnin.


Asiassa noudatettu menettely – kunnan autonomia vastaan taloudellinen sääntely


Olen aikaisemminkin kirjoittanut kunnan itsehallinnon ja pakottavan lainsäädännön välisestä jännitteessä:

https://www.kpflaki.com/post/kunnan-toimielinten-vastuu-tilinp%C3%A4%C3%A4t%C3%B6ksen-oikeellisuudesta


Lähtökohtana kunnan hallinnossa on, että kunnalla on perustuslain 121 §:n turvaama laaja itsehallinto, jonka nojalla kunnanvaltuusto voi edustaa kuntalaisia sekä vastata kunnan toiminnasta ja taloudesta. Tätä autonomiaa rajoittavat kuitenkin yhä useammat valtion säätämät lait. Kunnat joutuvat esimerkiksi noudattamaan hankintalakia hankinnoissaan, yhtiöittämään kilpailutilanteessa toimivat yrityksensä kuntalain 126 §:n nojalla ja kunnan talouden on oltava tasapainossa taloussuunnitelmakaudella kuntalain 110 §:n nojalla.


Kunnan autonomiasta johtuen hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus eivät voi muuttaa kunnanvaltuuston päätöksiä. Ne voivat ainoastaan kumota päätöksen, josta joku on valittanut, jos päätös on kuntalain mukaisesti lainvastainen. Tämän vuoksi asiassa käsiteltiin pelkästään koko päätöksen kumoamista lainvastaisena.


Kuntalaissa ei kuitenkaan mainita mitään valtiontuesta. Valtiontukisääntely on EU-sääntelyä, joka sitoo suoranaisesti Suomen valtiota EU:n perussopimusten allekirjoittajana. Valtiontukisääntely koskee kuitenkin kuntia ja kaikkia julkisyhteisöjä, ja komissio voi määrätä sääntöjenvastaisen valtiontuen perittäväksi takaisin yritykseltä. Myös kuntien myöntämissä valtiontuissa kuntia edustaa Suomen valtio vastapuolenaan Euroopan komissio, joka tekee päätökset takaisinperinnästä. Komission päätös voidaan tosin viedä EU-tuomioistuimeen, joka arvio sen lainmukaisuuden.


Korkein hallinto-oikeus antoi vuonna 2015 ennakkopäätöksen KHO:2015:72, jonka mukaan kunnan päätös on lainvastainen, jos kunta ei ole selvittänyt, onko sopimuksessa kiellettyä valtiontukea. Lainvastaisuus johtuu siitä, että kuntalain mukaan päätös voidaan kumota, jos se on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Säännös sisältyi aikaisemman kuntalain 90 §:ään ja se sisältyy myös nykyisen vuoden 2015 kuntalain 135 §:ään. Virheellisessä järjestyksessä syntynyt päätös tarkoittaa, että päätöksentekoon liittyviä menettelysäännöksiä on rikottu. Menettelysäännökset eivät suoranaisesti sisälly lakiin, mutta kunta ei korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan saa tehdä päätöstä, joka on lainvastainen ja siksi tällainen päätös on aina syntynyt virheellisessä järjestyksessä.


Valtiontukisääntelyn sisältö


EU:n valtiontukisääntely sisältyy sopimukseen Euroopan unionin toiminnasta. Sopimuksen 107 artiklan mukaan:


jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”


Ilmaisu ”ei sovellu sisämarkkinoille” tarkoittaa, että tällainen tuki on kielletty. EU:n valtiontukisääntöjen nojalla komissio voi määrätä tukea myöntäneen valtion olemaan myöntämättä tukea tai perimään tuen takaisin korkoineen. Tukia voidaan myöntää ainoastaan, jos komissio on hyväksynyt tuen joko jäsenvaltion ilmoituksesta tai koko tukityypin etukäteen. Komissio on tosin vapauttanut tietyt tuet velvollisuudesta hyväksyttää tuet komissiolla ja sallinut niiden myöntämisen suoraan. Tällaisia tukia ovat mm. tietyt uusiutuvan energian tuet, alle 200 000e tuet useimmille toimialoille ja tuet ympäristönsuojeluun. Näistä voit lukea tarkemmin kirjoituksesta:


https://www.kpflaki.com/post/viisi-v%C3%A4itt%C3%A4m%C3%A4%C3%A4-yritystuista


Käsittelen väitöskirjassani melko tarkasti valtiontukisääntelyn tavoitteita ja tarkoituksia. Valtiontukisääntelyn tärkein tavoite on estää se, että valtiot haittaavat markkinoiden toimintaa myöntämällä tukia. Tuet haittaavat markkinoiden toimintaa siten, että ne mahdollistavat tehottomien yrityksien säilyvän markkinoilla ja sitä kautta estävät uusien ja tehokkaampien ratkaisujen luomisen.


Nykyään komission linja onkin, että tukia saa myöntää ainoastaan sellaisiin tarkoituksiin, joita markkinat eivät itsestään edistä tehokkaasti. Tällaisia ovat nykyään uusituvan energian tuotanto ja investoinnit, uuden korkeariskisen teknologian kehittäminen ja sellaiset teknologian kehitystä tai ympäristön tilaa palvelevat kaupalliset hankkeet, joihin ei ole saatavilla yksityistä rahoitusta niiden korkeariskisyyden vuoksi.


Valtiontuen käsite on erittäin laaja. Jäsenvaltion käsite kattaa valtion, kunnat, valtion kokonaan omistavat liikelaitokset sekä muut julkisen tahon hallinnoimat yksiköt niiden oikeudellisesta muodosta riippumatta. Valtion varoista muodosta tai toisessa myönnetty tuki taas kattaa valtion myöntämät avustukset, matalakorkoiset lainat, takaukset, matalamman verotason velkojen anteeksiannon jne. Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan taas ovat edellytyksiä, jotka täyttyvät melkein aina sen sijaan, että ne täyttyisivät vain harvoissa poikkeustapauksissa. Tämän vuoksi valtiontuen käsite on hyvin laaja ja se saattaa täyttyä hyvinkin erilaisissa tukimuodoissa. Kuten väitöskirjani johtopäätöksissä totean, valtiontuen käsite on viime vuosikymmeninä laajentunut merkittävästi ja yhä useammat erilaiset toimenpiteet ovat valtiontukea.


Mitä KHO piti valtiontukena


KHO:n mukaan tapauksessa olisi mahdollista, että Ekokem Oy olisi saanut Salon kaupungilta kiellettyä valtiontukea. Tukea olisi tässä tapauksessa ollut mahdollinen kaukolämmöstä maksettu ylihintaa verrattuna siihen, että kaukolämmön hankinta olisi kilpailutettu. Valtiontukea olisi ollut markkinahinnan ylittävä hinta. Koska hankintaa ei kilpailutettu eikä hintapyyntöjä otettu muilta tahoilta, KHO:n mukaan oli mahdollista, että kaukolämmön sopimushintaan olisi sisältynyt ylihintaa eli kiellettyä tukea Ekokem Oy:lle. KHO myös toteaa, että kyseinen sopimus olisi ollut mahdollisesti kilpailutusvelvollisuuden piirissä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain nojalla.


KHO toteaa, että toimen on EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oltava markkinaehtoinen, jotta se ei olisi tukea. Yksi keino selvittää markkinaehtoisuus on kilpailutus. Markkinaehtoisuus voidaan KHO:n mukaan selvittää myös muilla tavoilla. KHO kuitenkin katsoi, että Salon kaupungin hankkima selvitys ei ollut riittävä sen osoittamiseksi, että liiketoimi olisi toteutettu markkinahintaan. Koska Salo ei ollut selvittänyt, onko liiketoimi markkinaehtoinen ja siten EU:n valtiontukisääntöjen mukainen, oli sen tekemä päätös kaukolämmön hankinnasta syntynyt väärässä järjestyksessä ja siten lainvastainen.


Yhteenveto - Mitä päätös tarkoittaa?


Päätös tarkoittaa käytännössä sitä, että kunnat eivät saa tehdä ylihintaisia sopimuksia yksityisten yritysten kanssa. Päätös laajentaa vastuun markkinahintaisuuden osoittamisesta siihen, että kuntien on selvitettävä ja osoitettava, että sopimus on markkinahintainen. Helpoiten tämä toteutuu kilpailuttamalla tuote tai palvelu. Kuntalaisten näkökulmasta tämä tarkoittaa sitä, että verorahoja ei kuluteta tiettyjen yritysten suosimiseen. Kunnan hallinnon näkökulmasta tämä tarkoittaa lisää selvittämistä erityisesti suuremmissa ja monimutkaisemmissa hankkeissa.


Koska valtiontukiosaajia on Suomessa hyvin vähän, kunnat saattavat joutua hankkimaan osaamista ulkopuolella varmistaakseen joidenkin hankkeiden lainmukaisuuden. Tämä lisää hankkeiden kustannuksia jonkin verran, mutta uskon ainakin itse, että pitkällä aikavälillä kustannukset kuntalaisille ovat matalammat, koska kuntalaisten verorahoja ei käytetä yritysten tukemiseen. Olen itse osallistunut vastaavien valtiontukiselvitysten tekemiseen, ja kyseiset selvitykset edesauttavat hankkeita useilla tavoilla.


Lue lisää liikejuridiikkakirjoituksiamme:

https://www.kpflaki.com/blog/categories/liikejuridiikka

Eelis Paukku

Lakimies, toimitusjohtaja

KPF Group



© 2018 KPF GROUP OY

  • Facebook Social Icon
  • LinkedIn Social Icon
  • Twitter Social Icon
  • Instagram