Kunnan mahdollisuudet edistää elinkeinopolitiikkaa alueellaan
- Eelis Paukku
- 4 päivää sitten
- 7 min käytetty lukemiseen
Merkittävä osa toimeksiannoistamme liittyy kuntien ja elinkeinoelämän vuorovaikutukseen. Avustamme kuntia julkisissa hankinnoissa, erilaisissa yritystuissa sekä muissa elinkeinopoliittisissa asioissa. Kuntia koskeva sääntelykenttä on nykyään niin monimutkainen, että tällaiselle erityisasiantuntemukselle on tarvetta. Kirjoitin aiheesta akateemisen artikkelin, joka julkaistiin Focus Localis-lehden teemanumerossa. Artikkelin nimi on Lainsäädännöllinen näkökulmaa kunnan rooliin elinkeinopolitiikan edistäjänä. Artikkelin tarkemmat tiedot sekä muun akateemisen tuotantoni löydät julkaisuluettelostani seuraavan linkin takaa:
Käsittelen tässä blogikirjoituksessa artikkelin keskeisen sisällön ja tulokset.
Kunnan toimialasta
Kunnan toimiala määrittää, mitä tehtäviä kunta voi hoitaa. Nykyisen kuntalain 7 § sisältää kunnan toimialan sääntelyn:
”Kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. Laissa säädetään myös siitä, kun tehtäviä on järjestettävä yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa (lakisääteinen yhteistoiminta).
Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.”
Ensimmäinen osa ”Kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät” tarkoittaa kunnan yleistä toimialaa. Kuntien itsehallintoa koskeva säännös on perustuslain 121 §:ssä:
”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.
Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.
Kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.
Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.”
Vaikka kunnan yleinen toimiala onkin kirjoitettu hyvinkin laajaan muotoon, on sillä myös rajoja, jotka ovat määräytyneet oikeuskäytännössä. Tätä rajoittaa kaksi keskeistä periaatetta:
1) Kunnan tulee ottaa hoitaakseen vain sellaisia tehtäviä, joita hoidetaan kuntalaisten hyväksi.
2) Kunnan ei tule ottaa hoitaakseen sellaisia tehtäviä, jotka yksityiset tahot voivat hoitaa tehokkaammin. (toissijaisuusperiaate)
Kunnan tehtäviin kuuluu kuntalain 1 §:n mukaan edistää alueensa elinvoimaa, minkä vuoksi tähän tähtäävät toimet ovat kunnan toimialassa. Käytännössä kunnat ovatkin harjoittaneet elinkeinotoimintaa useissa muodoissa, erityisesti vesi- ja energialiiketoimintaa, toimitilojen ja kiinteistöjen vuokrausta ja kehittämistä sekä erilaisia infrastruktuuripalveluita. Kunta ei saa harjoittaa pelkästään voiton tavoitteluun tähtäävää toimintaa. Kunnat eivät myöskään lähtökohtaisesti voi harjoittaa elinkeinotoimintaa kuntarajojensa ulkopuolella, mutta tähän on tiettyjä poikkeuksia.
Yhtiöittämisvelvoitteista
Kunnat ovat joutuneet 1990-luvulta alkaen yhtiöittämään ja eriyttämään erilaisia monopoliasemassa harjoitettuja toimintoja. Tämä kehitys alkoi, kun sähkömarkkinalakiin otettiin vuonna 1995 säännös, jonka mukana kuntien tulee eriyttää sähkömarkkinatoiminta kirjanpidollisesti muusta toiminnasta. Syynä tähän oli, että kunnat olivat toteuttaneet tällä monopolitoiminnalla piiloverotusta. Samanlainen säännös lisättiin vuonna 1999 maakaasumarkkinalakiin. Vastaavalla tavalla säännös lisättiin vesihuoltolakiin vuonna 2000, jolloin tätä perustettiin sillä, että sekä kuntalaisten että viranomaisten tulisi kyetä arvioimaan vesihuollosta perittävien maksujen kustannusvastaavuutta ja sitä, että määräävää markkina-asemaa ei väärinkäytettäisi.
Myöhemmin vuonna 2013 kuntalakiin otettiin yleinen yhtiöittämisvelvoite:
”Kunnan hoitaessa 2 §:ssä tarkoitettua tehtävää [kunnan itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävä] kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus).”
Syynä tähän oli EU-komission näkemys siitä, että julkisen vallan konkurssisuoja muodosti kiellettyä valtiontukea. Tätä perusteltiin sillä, että konkurssisuoja tarkoitti käytännössä rajoittamatonta takausta liiketoiminnalle, ja mahdollisuuden subventoida tai pelastaa toiminta verorahoilla. Tältä osin konkurssisuoja nähtiin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan vastaisena:
”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
Tästä syystä kuntalakia muutettiin vuonna 2013 niin, että kunnat velvoitettiin siirtämään kilpailutilanteessa tapahtuva toiminta osakeyhtiöön, koska osakeyhtiö voitiin asettaa konkurssiin. EU-lainsäädännössä ei edellytetä yhtiöittämistä SEUT 345 artiklassa todetaan erikseen ”perussopimuksilla ei puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin.” Yhtiöittämisvelvoite oli kansallisen lainsäätäjän valinta, koska konkurssimahdollisuuden ulottaminen kunnallisiin liikelaitoksiin nähtiin vaikeana ja toimimattomana valintana.
Kuntalain osalta keskeinen haastava kriteeri on nykyään, miten termiä ”kilpailutilanteessa markkinoilla” tulisi tulkita. Kriteerin tulkinta perustuu paljon siihen, onko kyseisellä palvelulla yksityisiä markkinoita tai potentiaalisia sellaisia, ja kilpaileeko kunnan toiminta yksityisten yritysten kanssa. Käytännössä käsitettä tulkitaan samalla tavalla kuin valtiontukisääntöjen taloudellisen toiminnan käsitettä.
Kunnan toiminta markkinoilla yhtiöittämisvelvoitteen jälkeen
Kunta voi toimia markkinoilla yhä kuntana silloin, jos toiminta ei tapahdu kilpailutilanteessa markkinoilla. Esimerkiksi vesi- ja sähköverkkotoimintaa harjoitetaan tyypillisesti monopoliasemassa, jolloin nämä eivät tapahdu kilpailutilanteessa markkinoilla. Tämän lisäksi kuntalain 127 § sisältää tiettyjä poikkeuksia, milloin toiminnan ei katsota tapahtuvan kilpailutilanteessa markkinoilla.
”Yhtiöittämisvelvollisuuden estämättä kunta voi hoitaa omana toimintanaan 126 §:ssä tarkoitettua tehtävää, jos:
1) toiminnan on katsottava olevan vähäistä;
2) lain perusteella kunta voi nimenomaisesti tuottaa palveluja toiselle taholle tai osallistua tällaista toimintaa koskevaan tarjouskilpailuun;
3) kunta tuottaa tukipalveluja tytäryhteisölleen;
4) kunta tuottaa palveluja hankintalain 15 §:ssä tarkoitetulle sidosyksikölle taikka erityisalojen hankintalain 25 §:ssä tarkoitetulle sidosyksikölle, 27 §:ssä tarkoitetulle sidosyritykselle tai 28 §:ssä tarkoitetulle yhteisyritykselle;
5) kunta vuokraa toimitiloja pääasiassa käytettäviksi kunnan omassa toiminnassa ja kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille tai käytettäviksi sellaisessa palvelutuotannossa, jonka tuotannon kunta on kilpailuttanut;
6) kunta tuottaa palveluja kunnan tai kunnan tytäryhteisön palveluksessa oleville henkilöille palvelussuhteen perusteella; tai
7) toiminta liittyy välittömästi valmiuslaissa tarkoitetun valmiussuunnitelman mukaiseen poikkeusoloja koskevaan varautumisvelvollisuuteen.
Mitä edellä 1 momentissa säädetään palveluista, sovelletaan myös tavaroiden myyntiin kilpailutilanteessa markkinoilla.”
Vuoden 2015 kuntalaissa on tällaisten palveluiden hinnoittelua koskeva säännös, 128 §:
”Kunnan toimiessa 127 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa kilpailutilanteessa markkinoilla sen on hinnoiteltava toimintansa markkinaperusteisesti.”
Tämän säännöksen syynä oli, että yksityiset yritykset olivat kokeneet sen epäreiluna, että kunnat voivat tarjota kuntakonsernin sisäisiä palveluita alle markkinahinnan ja siten haitata yksityisten yritysten kilpailumahdollisuuksia. Säännöksen tarkoitus olikin torjua kuntakonsernin sisäistä alihinnoittelua.
Valtiontukisääntelystä
Kunnan toimialaan on sinänsä kuulunut antaa erilaisia tukia markkinatoimijoille, jos niillä on voitu edistää kuntalaisille tärkeitä asioita, esimerkiksi investointeja tai työllisyyttä. Kunnat ovat myös voineet kehittää kunnallistekniikkaa, vuokrakiinteistöjä ja infrastruktuuria, vaikka tämä palvelisi vain yksittäisen yritysten tarpeita, kunhan tällä on ollut laajempia yleishyödyllisiä vaikutuksia. Tällainen toiminta on ollut kunnan toimialaan kuuluvaa, jos sillä on ollut riittävä kustannus-hyötysuhde kuntalaisten näkökulmasta.
Kunta voi edelleenkin edistää yritysten toimintaedellytyksiä, kunhan kiellettyä valtiontukea ei anneta. Keskeisenä kriteerinä tässä on, että kunnan toimet eivät saa olla liian selektiivisiä eli ne eivät saa kohdistua vain yhden tai yksittäisten yritysten tukemiseen. Kuntalakiin otettiin vuonna 2015 erityissäännöksiä, jotta kunnat eivät rikkoisi valtiontukisääntelyä. Toinen näistä on kuntalain 129 § takauksista:
”Kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vakuuksilla tai vastavakuuksilla.
Kunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan yhteisön velasta tai muusta sitoumuksesta ainoastaan, jos yhteisö kuuluu kuntakonserniin tai se on kuntien tai kuntien ja valtion yhteisessä määräysvallassa.
Sen estämättä, mitä 2 momentissa säädetään, kunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden, joka liittyy sen liikuntalain, kuntien kulttuuritoiminnasta annetun lain, museolain, teatteri- ja orkesterilain tai nuorisolain mukaisen tehtävän edistämiseen. Takauksen ja muun vakuuden antamisen edellytyksistä on kuitenkin voimassa, mitä siitä erikseen säädetään. Lisäksi kunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden, jos se perustuu lain perusteella hyväksyttyyn tukiohjelmaan tai yksittäiseen tukeen tai liittyy yhteisölle tai säätiölle annettuun palveluvelvoitteeseen.
Kunnan on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään.”
Kunta ei enää antaa takauksia tai vakuuksia yhtiölle, joka toimii kilpailutilanteessa markkinoilla, jos yritys ei toimi pykälässä mainituilla erityistoimialoilla. Takauskiellon pääasiallinen tarkoitus on kansallinen, vähentää kuntiin kohdistuvia taloudellisia riskejä. Tämän lisäksi kielto edistää valtiontukisääntöjen noudattamista.
Kuntien mahdollisuuksia luovuttaa omistamiaan kiinteistöjä säännellään nykyään myös tarkemmin. Kuntalain 130 § sisältää uuden säännöksen siitä, miten kunta voi luovuttaa omistamiaan kiinteistöjä myymällä tai pitkäaikaisvuokrauksella:
”Kunta voi luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi.
Kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso.
Kunnan on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään.”
Kunnat ovat perinteisesti voineet luovuttaa omistamiaan kiinteistöjä myyntiin ja vuokralle suhteellisen vapaasti. Nykyään kiinteistöjen luovuttaminen on tarkemmin säänneltyä ja ne tulee luovuttaa joko tarjouskilpailulla tai puolueettoman arvioijan antaman arviolausunnon perusteella. Kuntien on tullut kuitenkin koko Suomen EU-jäsenyyden ajan huolehtia siitä, että kiinteistöjen luovutukseen ei sisälly kiellettyä valtiontukea. Kuntalain sääntely menee kuitenkin tätä pidemmälle ja asettaa vain kaksi sallittua tapaa luovuttaa kiinteistöjä.
Palveluvelvoitteesta
Kuntalakiin otettiin myös niin sanottuja SGEI-palveluita (services of general economic interests) koskeva erityissäännös:
”Kunta voi antaa määräaikaisen palveluvelvoitteen kunnan asukkaiden hyvinvoinnin kannalta tarpeellisten palvelujen turvaamiseksi kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle palveluntuottajalle, jos markkinoiden toiminta on puutteellista. Ennen palveluvelvoitteen antamista kunnan on selvitettävä, toimivatko markkinat riittävästi.
Palveluvelvoite on annettava kirjallisesti ja siinä tulee määritellä palvelun tuottamiseen ja korvauksen määräytymiseen liittyvät keskeiset ehdot. Palvelun turvaamiseksi maksettavissa korvauksissa on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan komission yleistä taloudellista etua koskevissa valtiontukisäädöksissä säädetään.
Palveluntuottaja on valittava avoimessa ja syrjimättömässä menettelyssä. Jos palveluvelvoite täyttää hankintalaissa säädetyn hankintasopimuksen tai käyttöoikeussopimuksen määritelmän, palveluntuottajan valinnassa on noudatettava mainitun lain mukaista menettelyä.”
Tähän pykälään otettiin EU:n valtiontukioikeudessa vahvistetut säännöt siitä, millä edellytyksillä yksityisille yrityksille voidaan antaa hoidettavaksi julkisen palvelun velvoite, josta maksetaan korvaus. Kuntalain säännös ei sisällä tältä osin uusia velvoitteita, vaan siinä ainoastaan kirjoitetaan uudestaan EU:n valtiontukisääntöjen sisältö kansalliseen lakiin.
Kilpailuoikeus
Kuntalain 132 § sisältää viittauksen kilpailulainsäädäntöön:
”Kirjanpidon eriyttämisestä sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta puuttua kunnan, kuntayhtymän tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yhteisön harjoittamaan kilpailulain vastaiseen menettelyyn tai toiminnan rakenteeseen säädetään kilpailulaissa.”
Kilpailulain 30 a §:ssä on erityinen säännös Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta puuttua kuntien toimintaan:
”Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan kunnan, kuntayhtymän, hyvinvointialueen, hyvinvointiyhtymän, valtion taikka niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamassa taloudellisessa toiminnassa sovellettu menettely tai toiminnan rakenne, joka tavaroiden tai palveluiden tarjonnassa:
1) vääristää tai on omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla;
2) estää tai on omiaan estämään terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun syntymistä tai kehittymistä; tai
3) on ristiriidassa kuntalain 128 §:ssä tai hyvinvointialueesta annetun lain 133 §:ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa.”
Myös tämä pykälä lisättiin kilpailulainsäädäntöön, koska kuntien nähtiin harjoittavan erilaista toimintaa, joka kilpaili yksityisten yritysten kanssa. Tämän säännöksen tarkoitus on mahdollistaa, että viranomaiset voivat puuttua kunnan toimintaan, jos se vääristää kilpailua. Käytännössä säännöksen soveltaminen on jäänyt suhteellisen vähäiseksi, koska yhtiöittämisvelvoite on ratkaissut merkittävän osan kilpailuneutraliteettiongelmista.
Julkisista hankinnoista
Kunnilla on sinänsä autonomia omasta hankintatoimestaan jo kunnallisen itsehallinnon nojalla. EU-sääntely asettaa kuitenkin tiettyjä rajoituksia tälle. EU:n julkisten hankintojen sääntely alkoi vaikuttaa voimakkaasti Suomessa jo 1990-luvulta, kun EU-jäsenyyttä valmisteltiin. Tämän jälkeen kuntien tuli noudattaa hankintalainsäädäntöä kilpailuttaessaan tavaroita ja palveluita.
Julkisten hankintojen sääntely on kehittynyt merkittävästi tästä 1992 ensimmäisestä hankintalaista. Hankintalainsäädäntö uudistettiin kokonaisuudessaan vuonna 2007. Tämän lisäksi kunnat ottivat käyttöön sisäisiä hankintaohjeistuksiaan, joilla ohjattiin hankintojen käytännön toteutusta.
Lopuksi
Kuntien toiminta osana yksittäisiä markkinoita on muuttunut voimakkaasti 1990-luvulta eteenpäin. Uutta sääntelyä on lisätty jatkuvasti EU-sääntelyn vuoksi. Tämän lisäksi kansallinen lainsäätäjä on yhä enemmän alkanut rajoittaa kuntien toimintaa kilpailluilla markkinoilla, koska yksityiset yritykset ovat kokeneet, että kunta vääristää kilpailua. Kunnilla on edelleenkin laajoja vapauksia harjoittaa elinkeinopolitiikkaa alueellaan, kunhan toimintaa harjoitetaan valtiontukisääntöjen ja muun keskeisen lainsäädännön sallimissa rajoissa.
Lue lisää liikejuridiikkakirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, tilintarkastaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
