Viikon blogikirjoituksessa käsittelen sitä, kenen tulisi maksaa vihreän siirtymän kustannukset ja miten kustannukset on jaettu Suomessa. Kirjoitus perustuu tuoreeseen akateemiseen artikkeliini, joka on julkaistu ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirjassa 2022. Artikkeli on kirjoitettu yhdessä Lapin yliopiston tutkijan Juho Kähkösen kanssa. Muuhun tieteelliseen tuotantooni voit tutustua seuraavan linkin takaa:
Tässä blogikirjoituksessa käyn läpi artikkelin kysymyksenasettelun ja keskeiset tulokset.
Kuka maksaa saastumisen kustannukset? – Utilitarismi
Utilitarismi on yhteiskuntapoliittinen näkemys, jonka mukaan sääntelykeinot tulisi valita niin, että ne maksimoivat hyvinvoinnin. Tämä ajatus kehitettiin jo 1800-luvun puolessa välissä ja se sai suosiota 1900-luvun alussa taloustieteissä. Utilitarismissa taloustiede viedään rahan maksimointia pidemmälle, ja arvioidaan, miten varallisuuden jakaminen yksilöiden välillä maksimoi hyvinvointia. Utilitarismin sovellukset ovat yhä useiden taloustieteellisten teorioiden pohjana.
Utilitarismia voidaan havainnollistaa esimerkillä, jossa yhdellä henkilöllä ei ole varaa ruokaan, ja yhteiskunnassa on yksi miljonääri. Jos yhteiskunta ottaa miljonääriltä 50 euroa ja antaa sen henkilölle, jolla ei ole varaa ruokaan, hyvinvointi kasvaa. Miljonäärin hyvinvointi ei laske 50 euron menetyksestä, mutta tämä määrä pelastaa yhden ihmisen nälältä. Useimmissa valtioissa verotus ja sosiaaliturva toteuttavat tätä tehtävää pyrkien lisäämään kokonaishyvinvointia.
Utilitaristinen lähestymistapa ilmastonmuutoksen torjuntaan tarkoittaa, että ilmastonmuutoksen torjunta toteutetaan tavalla, joka vähentää mahdollisimman vähän hyvinvointia. Tämän on suppeasti katsottu tarkoittavan, että päästöjä tulisi vähentää siellä, missä se on halvinta. Päästökauppa perustuu tälle ideologialle ja päästökaupan piirissä päästövähennykset tehdäänkin yleensä siellä, missä ne ovat halvimpia. Olen kirjoittanut päästökaupasta aiemmin, löydät kirjoituksen tämän postauksen alaosasta.
Mahdollisimman kustannustehokas vähennystapa ei kuitenkaan vielä täytä utilitarismin perusideaa siitä, että hyvinvointi tulisi maksimoida. Tämä edellyttäisi, että päästövähennykset maksavat ne tahot, joiden hyvinvointia se vähentää vähiten. Käytännössä tämä tarkoittaa, että päästövähennykset maksatettaisiin pääasiassa varakkaimmilla tahoilla.
Utilitarismi on kuitenkin siitä epätäydellinen lähestymistapa, että se ei huomioi oikeudenmukaisuusnäkökulmia. Päästövähennyksissä on kuitenkin tahdottu soveltaa useita tällaisia, näistä utilitarismiin pohjautuvia ovat samanarvoisen uhrauksen periaate sekä maksukykyinen maksaa -periaate.
Samanarvoisen uhrauksen periaate
Samanarvoisen uhrauksen periaate tarkoittaa eräänlaista tasajakoa. Tällöin jokainen yksilö luopuu samasta määrästä hyvinvointia. Tällä ideologialla on perusteltu progressiivista verotusta, ylemmissä tuloluokissa suurempi veroprosentti johtaa yhtä suureen hyvinvointitappioon kuin pienempi veroprosentti alemmissa tuloluokissa. Useimmissa länsimaissa onkin otettu käyttöön tähän periaatteeseen perustuva progressiivinen verotus.
Samanarvoisen uhrauksen periaatetta on kritisoitu siitä, että se ei välttämättä maksimoi kokonaishyvinvointia, jos se vähentää liikaa kannusteita menestyä. Käytännössä päästövähennyksissä samanarvoisen uhrauksen periaatetta on vaikea soveltaa, koska päästöistä kärsiminen, niistä hyötyminen ja niiden vähentämisestä hyötyminen vaihtelevat voimakkaasti yksilöiden, alueiden, tuloluokkien ja ikäryhmien välillä. On lähes mahdotonta luoda ohjauskeinoa, jossa jokainen, tai edes suuri osa, yksilöistä menettäisi saman verran hyvinvointia.
Maksukykyinen maksaa
Maksukykyinen maksaa -periaate on samanarvoisen uhrauksen periaatteesta jalostettu, käytännön politiikassa käyttökelpoisempi periaate. Tässä periaatteessa päästövähennysten kustannukset jaetaan niille, jotka pystyvät maksamaan ne. Tällöin ei jouduta arvioimaan samalla tavalla kustannusten yksilöllisiä hyvinvointivaikutuksia, mutta maksukykyisemmille ihmisille asetetut korkeammat kustannukset tarkoittavat yleensä sitä, että hyvinvointi jakautuu tasajakoa reilummin hyvinvoinnin näkökulmasta.
Tälle ajatukselle perustuvat useat kulutusverot, joissa veroja maksavat vain ne, joilla on varaa kuluttaa. Suomessa useat hiiliverot ovatkin kulutusperusteisia, ja niitä maksavat vain ne, joilla on varaa kuluttaa ja samalla aiheuttaa päästöjä. Esimerkiksi polttoainevero perustuu pääosin hiilidioksidipäästöihin.
Hiiliverot ovat kuitenkin utilitarismin näkökulmasta ongelmallisia, koska ne kohdistuvat yleensä suhteessa enemmän pienituloisiin. Pienituloiset maksavat tyypillisesti suuremman osan tuloistaan erilaisia hiiliveroja, kuten polttoaineveroa. Hyvinvointivaikutus on siis regressiivinen, eli pienituloiset menettävät enemmän hyvinvointia kuin suurituloiset. Periaatetta on kuitenkin sovellettu usein yksilöiden välisessä kustannusten jaossa, koska se on suhteellisen helppo toteuttaa käytännön politiikkatoimissa.
Saastuttaja maksaa
Saastuttaja maksaa -periaate on toinen merkittävä oikeudenmukaisuussuuntaus päästöjen kustannusten jakamisessa. Periaate kehitettiin jo 1920-luvun alkupuolella taloustieteen piirissä, mutta se sai suosiota vasta 1990-luvun loppupuolella. Periaatteen perusidea on, että se, joka saastuttaa, maksaa myös saastuttamisesta aiheutuvat kustannukset sekä saastumisen vähentämisen kustannukset. Jos historialliset päästöt huomioidaan, puhutaan usein kerryttäjä maksaa -periaatteesta.
Periaatetta toteutetaan siten, että saastuttajalle asetetaan maksu, joka kattaa kaiken saastumisesta aiheutuvan haitan korjaamisen. Jos saastuttaminen ei tämän jälkeen ole taloudellisesti kannattavaa, se loppuu. Periaatteen toteuttamisen kannalta saastuttamisen kustannukset on tärkeä määrittää oikein. Suomessa käytetään usein OECD:n arviota, jonka mukaan hiilidioksiditonnin aiheuttama haitta Suomessa on 30–60 euroa. Tämä määrä nousee tulevaisuudessa ilmastonmuutoksen aiheuttamien vahinkojen pahentuessa.
Saastuttaja maksaa -periaate on saanut kritiikkiä useista syistä. Ensimmäinen kritiikin lähde on, että se ei huomioi lainkaan hyvinvointivaikutuksia. Toinen kritiikin lähde on, että se ei välttämättä ole kaikkein tehokkain tapa vähentää saastumista. Periaatetta on laajennettu kattamaan saastuttamisesta saatua hyötyä, minkä pohjalta kehitettiin hyötyjä maksaa -periaate.
Hyötyjä maksaa
Hyötyjä maksaa -periaatetta käytetään erityisen paljon valtioiden välisessä ilmastopolitiikassa. Tämän periaatteen mukaisesti niiden tahojen tulisi maksaa, jotka ovat hyötyneet saastumisesta. Tämä tarkoittaa sitä, että kustannusten jaossa tarkasteltaisiin historiallisia päästöjä ja erityisesti sitä, ketkä ovat hyötyneet talouskasvun muodossa siitä, että ovat voineet saavuttaa. Tämän periaatteen soveltaminen johtaisi siihen, että länsimaat maksaisivat suhteellisesti hyvin suuren osuuden päästövähennyksistä, koska ne ovat teollistuneet aiemmin historiassa.
Hyötyjä maksaa -periaate perustuu sekä saastuttaja maksaa -periaatteelle että moraalifilosofiselle ajattelulle siitä, että vääryydellä saadusta hyödystä on luovuttava. Tämä periaate tarkoittaisi myös, että tulevien sukupolvien olisi luovuttava vanhempiensa hankkimasta hyödystä, koska he ovat hyötyneet historiallisesta saastuttamisesta korkeamman elintason muodossa. Vääryys olisi hyvitetty vasta, kun ilmastonmuutoksen kustannukset on täysin katettu.
Käytännössä saastumisen hyötyjä on mahdotonta mitata yksilötasolla, jolloin tätä periaatetta ei voida soveltaa yksilöiden välisessä kustannusten jaossa. Valtioiden välisessä kustannusten jaossa tätä periaatetta on kuitenkin sovellettu jossain määrin.
Miten Suomessa toimitaan?
Suomessa keskeinen kansallinen työkalu päästövähennyksiin on hiiliverotus. Suomessa verotetaan päästökaupan ulkopuolisia polttoaineita niiden hiilidioksidipäästöjen perusteella. Suomessa polttoaineiden hiilidioksidivero on nykyään tasolla 77 euroa tonnilta. Arvo ylittää OECD:n arvion saastumisen kustannuksista. Toisaalta se myös alittaa tason, jolla Suomi saavuttaisi ilmastotavoitteensa.
Suomessa energiaverojen kanssa yhtä vaikuttava asia on päästökauppa. Päästökauppa perustuu EU-sääntelyyn, ja siinä ei ole juurikaan kansallista harkintavaltaa, pois lukien päästökauppatulojen käyttö. Päästökaupan tuloja on Suomessa käytetty päästövähennysten toteuttamiseen erilaisina tukina.
Suomessa tuetaan uusiutuvaa energiaa ylipäätään hyvin voimakkaasti. Vuonna 2022 budjetin mukainen tukimäärä on jopa 230 miljoonaa euroa, kun taso oli 2000-luvun alussa 27 miljoonan paikkeilla. Päästövähennyksiä voidaan vähentää erilaisilla tukitoimilla, mutta tämä on kallis tapa vähentää päästöjä. Toisaalta erilaiset tukitoimet ovat hyvinvointinäkökulmasta kaikkein oikeudenmukaisimpia tapoja vähentää päästöjä. Varat erilaisiin tukiin kerätään veroilla, ja verotus on Suomessa progressiivista eli ylemmät tuloluokat maksavat enemmän veroja. Verovarojen käyttö erilaisiin tukiin taas jakaa kustannuksia enemmän ylemmille tuloluokille. Toisaalta tuissa ei huomioida lainkaan sitä, kuka tosiasiassa saastuttaa.
Yhteenvetoa
Suomen ympäristöpolitiikka on yhdistelmä saastuttaja maksaa ja maksukykyinen maksaa -periaatteita. Merkittävä osa päästövähennyksistä tehdään erilaisilla saastuttajille asetetuilla maksuilla, kuten hiiliverolla tai päästökaupalla. Nämä maksut kohdistavat saastuttamisen kustannukset enemmän saastuttaviin henkilöihin. Samalla kulut osuvat suhteellisesti enemmän pienituloisiin.
Toisaalta Suomessa tuetaan myös paljon uusiutuvaa energiaa ja päästövähennyksiä. Nämä taas rahoitetaan enemmän hyvätuloisilta kerättävillä veroilla. Tältä osin ympäristöpolitiikka on ainakin jossain määrin utilitaristista eli hyvinvointitappioita minimoivaa. Toisaalta se on samalla myös epäoikeudenmukaista, koska maksuja ei kohdisteta saastuttajalle.
Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, tohtorikoulutettava), DI (Tuotantotalous)
HT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
