Usein ympäristölupamääräyksiin otetaan ehtoja, joiden mukaan luvanhaltijan on ennallistettava alue toiminnan päättyessä. Tällainen jälkihoitomääräys päätyi korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi vuosikirjapäätöksessä KHO 2024:33. Tapauksessa korkein oikeus katsoi, että jätevedenpuhdistamon lupamääräyksessä oli mahdollista edellyttää allasrakenteiden purkamista ja määräys voitiin kohdistaa puhdistamotoimintaa harjoittaneeseen yhtiöön, vaikka se ei hallinnut aluetta. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa tapauksen taustat ja keskeiset oikeusohjeet.
Jälkihoitomääräyksistä
Ympäristönsuojelulain 52 § sisältää ne seikat, joista ympäristöluvassa on annettava ehtoja. Pykälä kuuluu kokonaisuudessaan:
” Ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset:
1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;
2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä;
3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;
4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;
5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista;
6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.
Jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä muussa kuin teollisessa toiminnassa tai energiantuotannossa ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja, voidaan luvassa antaa tarpeelliset määräykset tuotantomäärästä, -energiasta tai tuotannossa käytettävästä ravinnosta.
Lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.”
Pykälän ensimmäisen momentin viides kohta sisältää tämän tapauksen kannalta keskeisen normin ”toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista;”. Tämä niin sanottu jälkihoitonormi mahdollistaa sen, että jo ennen toiminnan lopettamista annetaan määräys, että toiminnan aloittavan tahon tulee kunnostaa toimintaan käytetty alue, kun toiminta lopetetaan. Tämä vastaava määräys on myös EU:n teollisuuspäästödirektiivin 11 artiklassa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta laitoksia käytetään seuraavien periaatteiden mukaisesti:
…
h) tarvittaviin toimenpiteisiin ryhdytään toiminnan lopullisen päättymisen jälkeen, jotta pilaantumisvaara vältettäisiin ja tuotantoalue saatettaisiin 22 artiklan mukaisesti määriteltyyn tyydyttävään tilaan.”
Toiminnan lopettamisesta on ympäristönsuojelulain 94 §:ssä vielä erityissäännös:
”Luvanvaraisen toiminnan ja 116 §:n 1 momentissa tarkoitetun rekisteröitävän toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.
Jos toiminnanharjoittajaa ei enää ole tai häntä ei tavoiteta ja lopetetun toiminnan ympäristövaikutusten valvomiseksi on tarpeen tarkkailla ympäristöä, tarkkailusta vastaa toiminta-alueen haltija.
Jos ympäristölupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamisen varalta, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asian käsittelyssä noudatetaan, mitä 96 §:ssä säädetään.”
Käytännössä pykälä mahdollistaa sen, että toiminnan lopettamista silmällä pitäen annetaan erillisiä määräyksiä, joilla ehkäistään toiminnasta aiheutuvaa myöhempää pilaantumista.
Tapauksen taustat
Etelä-Suomen aluehallintovirasto oli 15.10.2019 antanut päätöksen Naantalissa sijaitsevan jätevedenpuhdistamon ympäristölupamääräyksistä toiminnan lopettamisen osalta. Päätöksessä asetettiin toiminnanharjoittajalle uusi velvoite purkaa jätevedenpuhdistustoiminnassa käytetyt rakenteet, käytännössä betonialtaat. Toinen vaihtoehto oli toimittaa uskottava selvitys siitä, kuka altaiden kunnossapidosta vastaisi toiminnan päätyttyä. Aluehallintovirasto katsoi, että betonialtaat olivat jätettä, joka toiminnanharjoittajan tulisi purkaa.
Toiminnanharjoittaja valitti päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus antoi asiassa ratkaisunsa 24.11.2022. Hallinto-oikeus katsoi, että aluehallintoviranomaisella on toimivalta antaa tällaisia määräyksiä riippumatta siitä, ovatko altaat jätettä vai ei. Koska allasrakenteille ei ollut uutta käyttöä kiinteistön omistajan ilmoituksen perusteella, oli aluehallintoviranomaisella toimivalta määrätä purkamaan nämä altaat. Ympäristönsuojelulain 94 § mahdollisti, että määräys sitoi jo päättyneen toiminnan osalta toiminnanharjoittajaa. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan sillä ei ollut merkitystä, että toiminnanharjoittaja ei omistanut eikä hallinnut aluetta.
Näillä perusteilla hallinto-oikeus hylkäsi valituksen.
Toiminnanharjoittaja valitti päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Yhtiö perusti valituksensa siihen, että kyseiset altaat olivat toiminta- ja käyttökelpoisia rakennelmia, eivät jätettä. Yhtiön valituksen mukaan niitä ei voitu katsoa jätteeksi vain siksi, että ne eivät sillä hetkellä olleet käytössä. Altaita oli käytetty jo ennen yhtiön toiminnan aloittamista muuhun käyttötarkoitukseen. Altaiden kunto myös mahdollisti niiden käyttämisen tulevaisuudessa.
Alueiden omistaja määritti yhtiön mukaan sen käyttötarkoituksen, mihin aluetta voitiin käyttää. Yhtiön näkemyksen mukaan se, että omistaja ei tahtonut käyttää altaita, ei voinut aiheuttaa yhtiölle velvoitetta purkaa niitä. Yhtiö ei ollut edes käyttänyt kaikkia altaita toiminnassaan. Tämän lisäksi maanvuokrasopimuksen mukaan vastuu rakenteista kuului kiinteistön omistajalle.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että jälkihoitovelvoitteita voidaan antaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Jälkihoitovelvoitteiden tarkoitus on saattaa alue sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheudu enää ympäristön pilaantumisen vaaraa tai jätteitä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhtiö on hallinnut toiminnassaan aluetta, koska on käyttänyt altaita. Tämän vuoksi määräys voitiin kohdistaa yhtiöön. Korkein hallinto-oikeus myös katsoi, että altaista voi pitkän aikavälin kuluessa aiheutua ympäristön pilaantumisen vaaraa.
Korkein hallinto-oikeus katsoi myös, että lupamääräyksiä on mahdollista antaa niistä seikoista, jotka ovat tarpeen jätevedenpuhdistustoiminnan lopettamisen osalta. Tästä syystä velvoite voitiin ulottaa yhtiöön, vaikka altaita oli käytetty ennen yhtiön toiminnan aloittamista. Toisaalta velvoite voitiin ulottaa vain sellaisiin altaisiin, jotka olivat yhtiön toiminta-alueella ja yhtiön hallinnassa toimintaa lopetettaessa.
Korkein hallinto-oikeus totesi myös, että kaavamääräykset eivät voineet yksinään olla perusteena jälkihoitovelvoitteelle. Koska jälkihoitomääräys voitiin kuitenkin antaa muilla perusteilla, ei tämä vaikuttanut asian lopputulokseen. Alueelle laaditut kaavat voitiin ottaa kuitenkin huomioon alueen tulevaa käyttöä arvioitaessa.
Korkein hallinto-oikeus päätyi hylkäämään valituksen.
Yhteenveto
Jälkihoitomääräykset ovat varsin tyypillisiä ympäristöluvissa. Uusi vuosikirjapäätös vahvistaa niiden laajoja käyttömahdollisuuksia. Käytännössä jälkihoitomääräyksiä voidaan jatkossa kohdistaa yhä enemmän käyttökelpoisiin rakennuksiin ja rakennelmiin, jos niillä ei toiminnan päättyessä ole selkeää käyttöä. Toiminnanharjoittajan tulee siis varautua jo rakennusvaiheessa siihen, miten rakennelmia saadaan purettua.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, tohtorikoulutettava), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
