Hallintosanktioiden pelotevaikutuksesta
- Eelis Paukku
- 15.10.
- 4 min käytetty lukemiseen
Osallistun hallintosanktioita tutkivaan Suomen Akatemian rahoittamaan usean yliopiston yhteistyönä toteutettavaan tutkimushankkeeseen yhtenä tutkijana. Tämän hankkeen tuloksena on julkaistu artikkeli nimeltä “Reassessing Deterrence: The Effectiveness of Administrative Sanctions across three EU Regulatory Frameworks”, jossa olen itse yhtenä kirjoittajana. Artikkeli on julkaistu korkeatasoisessa European Law Review -lehdessä. Tässä blogikirjoituksessa käsittelen artikkelin keskeisen sisällön ja tulokset.
Artikkelin tausta ja kysymyksenasettelu
Hallinnolliset sanktiot eli erilaiset rangaistusseuraamukset, joita ei anneta rikosoikeudellisessa menettelyssä, ovat yleistyneet erityisesti EU-oikeudessa. Hallintosanktioita käytetään erityisesti usealla taloudellisen toiminnan alueella, kuten kilpailuoikeudessa, arvopaperimarkkinoilla ja tietosuojassa. Näiden säätäminen perustuu pitkälti olettamaan niiden tehokkuudesta. Aiemmassa tutkimuksessa ei kuitenkaan ole kyetty tekemään yksiselitteisiä johtopäätöksiä siitä, saavutetaanko hallintosanktioilla oikeasti pelotevaikutusta, eli estävätkö ne ihmisiä ja organisaatiota ryhtymästä kiellettyyn toimintaan.
Tutkimuksemme tavoite on tarkastella erilaisista sanktioista tehtyä aikaisempaa tutkimusta ja arvioida, millä edellytyksillä ja miten hallintosanktiot toimivat. Tarkastelemme tutkimuksessa kolmea sääntelyaluetta: 1) kilpailuoikeus, 2) arvopaperimarkkinat ja 3) tietosuoja. Näitä koskevat sanktiojärjestelmät ovat osin erilaisia, mutta niillä on myös monia yhteisiä tekijöitä, kuten rahamääräisten sanktioiden painottaminen. Tutkimus toteutettiin kirjallisuuskatsauksella eli käymällä läpi aikaisempaa tutkimusta aiheesta.
Pelotevaikutuksesta
Sanktion pelotevaikutus (deterrence) perustuu ajatukseen siitä, että rangaistuksen pelko saa ihmisen olemaan tekemättä kiellettyä tekoa, jonka hän muutoin tahtoisi tehdä. Pelotevaikutus on koston lisäksi yksi keskeinen oikeutus rikosoikeusjärjestelmälle; rankaisemalla ihmisiä ennaltaehkäistään sitä, että muut ihmiset tekisivät rikoksia.
Talousrikosten tapauksessa käytetään Beckerin 1960-luvun lopulla kehittämää mallia sanktion pelotevaikutuksesta. Mallissa talousrikollisen toimintaa arvioidaan puhtaasti taloudellisena päätöksentekona siten, että yksilö tekee rikoksen, jos se on odotusarvoisen kannattavaa ja jättää sen tekemättä, jos se odotusarvoisesti ei kannata. Malli on yksinkertainen odotusarvomalli, jossa verrataan rikoksella saavutettua hyötyä kiinnijäämisriskin ja kiinnijäämisen seurauksiin. Tätä mallia on kehitetty vuosien varrella taloustieteen piirissä hyvinkin pitkälle.
Kilpailuoikeudesta
Kilpailuoikeudellinen osio artikkelista käsittelee kartelleja ja niiden sanktioita. Kartellilla tarkoitetaan yleensä toimintaa, jossa joukko yrityksiä sopii kielletystä kilpailuyhteistyöstä esimerkiksi siten, että tiettyjä tuotteita ei myydä alle tietyn hinnan. EU:n kilpailuoikeussääntely mahdollistaa kartellisakot, jotka ovat jopa 10 % yrityksen liikevaihdosta. Kartellisääntelyn erityispiirteenä on niin sanottu leniency-sääntely, jossa yritys, joka paljastaa kartellin välttyy lähtökohtaisesti kokonaan sanktioilta. Tämän sääntelyn tarkoituksena on lisätä kiinnijäämisriskiä tarjoamalla kartellin paljastavalle yritykselle merkittävä etu.
Erityisesti kilpailuoikeudessa Beckerin mallia on hyödynnetty runsaasti arvioitaessa, ovatko kartellien sanktiot riittäviä estämään niiden muodostumista. Kartellien osalta keskeinen osa rikoshyötyä on niin sanottu overcharge eli paljonko kartellilla pystytään nostamaan tiettyjen hyödykkeiden hintoja. Tämän on arvioitu olevan jossain 10–20 % alueella. Kartellien osalta kiinnijäämisriskiä on mallinnettu erityisesti historiallisilla analyyseilla paljastuneista kartelleista, joiden perusteella on arvioitu, että kartellien todennäköisyys paljastua on vuosittain 13–17 %, jolloin kartellit kestäisivät tyypillisesti 6–8 vuotta.
Näillä olettamilla kartellien osalta riittävän pelotevaikutteisina sanktioina on joissain tutkimuksissa pidetty jopa seitsemän kertaa nykyisiä suurempia sakkoja. Tällä perusteella suurin osa aiemmin määrätyistä sanktioista olisivat olleet liian pieniä ehkäisemään kartelleja. Iso osa kartelleista myös tuottaa siihen osallistuville yrityksille enemmän kuin maksimisanktiot ovat.
Näitä tuloksia on kuitenkin kyseenalaistettu uudemmissa dynaamisissa malleissa, joilla arvioidaan kartellin vakautta koko sen keston aikana; ei ainoastaan päätöksenä ryhtyä kartelliin tai olla ryhtymättä. Näissä malleissa kartellien vakautta häiritsee huomattavasti se, että milloin tahansa yksittäinen yritys voi välttyä sanktioilta ilmiantamalla kaikki muut osallistujat (leniency). Näillä malleilla yli puolet EU:n kartellisanktioista olisivat riittäviä ehkäisemään kartelleja.
Tämän lisäksi kartellisääntelyn vaikutuksesta niiden aiheuttamiin taloudellisiin vahinkoihin (overcharge) on runsaasti tutkimusta erityisesti tarkastelemalla kartellien vahinkoja ennen ja jälkeen sääntelymuutosten. Nämä tutkimukset ovat pääsääntöisesti päätyneet siihen johtopäätökseen, että kartellisääntelyn tiukentuminen on vähentänyt kartellien vahinkoja, koska niillä tavoiteltavat hyödyt ovat pienempiä.
Arvopaperimarkkinat
EU:n arvopaperimarkkinoiden sanktiojärjestelmä on sekä hallinnollinen että rikosoikeudellinen. Hallinnollisten sakkojen lisäksi arvopaperimarkkinasääntelyä vastoin toimivat yksilöt voidaan tuomita rikosoikeudelliseen vastuuseen. Keskeinen ryhmä sanktioituja toimia liittyy sisäpiirikauppaan eli kaupankäyntiin osakkeilla sellaisella sisäpiiritiedolla, jonka perusteella voidaan arvioida tulevia kurssimuutoksia.
Keskeinen tutkimustraditio sisäpiirikauppojen sääntelyssä on sanktioiden vaikutus yhtiöiden pörssikurssiin. Pörssikurssimuutokset ovat tyypillisesti moninkertaisia, jopa lähes kymmenkertaisia, verrattuna mahdollisiin sakkoihin. Arvopaperimarkkinoita tutkivilla malleilla on myös mahdollista arvioida sisäpiirikaupan määrää tietyillä markkina-alueilla. Keskeinen menetelmä on tarkastella poikkeavia kauppoja ennen ja jälkeen yhtiön kannalta merkittävän tiedon julkaisun jälkeen. Monien tutkimusten perusteella useilla markkina-alueilla sanktiot olivat liian heikkoja ehkäisemään sisäpiirikauppaa.
Tietosuoja
EU:n yleinen tietosuoja-asetus eli GDPR astui voimaan vuonna 2016 ja sen velvoitteita alettiin soveltaa vuonna 2018. Tietosuoja-asetuksen sanktiot ovat tunnetun suuria, jopa 20 miljoonaa euroa tai 4 % maailmanlaajuisesta liikevaihdosta. Tietosuoja-asetuksen suhteellisen tuoreuden vuoksi sen pelotevaikutusta koskevaa tutkimusta ei ole vielä merkittävissä määrin.
GDPR:n osalta yhtenä järjestelmän tehokkuuden kannalta merkittävänä ongelmana on pidetty jäsenvaltioiden merkittäviä eroja sen valvonnassa ja sanktioissa. Käytännössä suurimmassa osassa EU:n jäsenvaltioita tietosuojan valvonta ei ole riittävällä tasolla, jotta se ehkäisisi merkittävästi rikkomuksia perinteisillä malleilla. Useat jäsenvaltiot ovat myös määränneet hyvinkin matalia sakkoja, joilla pelotevaikutusta on vaikea saavuttaa.
Yhteenvetoa
Artikkelin tulokset ovat siinä määrin merkittäviä, että vastaavaa yhteenvetoa ei ole aiemmin toteutettu ainakaan samassa mittakaavassa. Tulokset jättävät toki vielä paljon tulkittavaa tulevalle tutkimukselle, mutta niiden osalta käy myös selkeästi ilmi, että hallinnollisten sanktioiden pelotevaikutus on useissa tapauksissa riittävä. Toisaalta joiltain osin pelotevaikutusta ei ainakaan aiemmin käytetyillä malleilla voida pitää riittävänä ja tältä osin avoimeksi jääkin, tulisiko sanktioita korottaa. Toinen vaihtoehto on, että yritykset pidättäytyvät tekemästä rikoksia jostain muusta syystä kuin näillä perinteisillä malleilla kuvattuna. Tutkimushankkeemme jatkaa näihin perehtymistä.
Lue lisää rikosoikeudellisia kirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Juristi, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
