Osayleiskaava kaivoshankkeen toteuttamiseksi ei perustunut riittäviin selvityksiin – KHO 2025:30
- Saana Simula
- 22.8.
- 4 min käytetty lukemiseen
Kaivoshankkeen toteuttamiseksi kunta joutuu tyypillisesti kaavoittamaan hankealueen. Kaavoituksen yhteydessä kunnan on arvioitava kaavan toteuttamisesta aiheutuvia vaikutuksia muun muassa lähiasutukselle. Keskustelua kaivoshankkeen toteuttamisesta voi leimata “not in my backyard” -näkemys, jonka vuoksi kaivoshankkeesta aiheutuvien vaikutusten arviointi on keskeistä sosiaalisen hyväksynnän saavuttamiseksi. Korkein hallinto-oikeus otti 9.4.2025 antamassaan ratkaisussa kantaa siihen, oliko osayleiskaava perustunut riittäviin selvityksiin kaavan toteuttamisesta lähiasutukselle aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa tapauksen keskeisen normiston, taustat sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Vaikutusten arvioinnista kaavoituksen yhteydessä
Vaikutusten selvittämisestä kaavaa laadittaessa säädetään maankäyttö- ja rakennuslain (nyk. alueidenkäyttölaki) (132/1999) 9 §:ssä. Pykälän 1 ja 2 momenttien mukaan:
“Kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.
Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.”
Maakuntakaavan vaikutuksesta yleiskaavaan, asemakaavaan sekä muuhun alueidenkäytön järjestämiseen säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa seuraavaa:
“Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.”
Kaavoituksessa yleisluontoisempi kaava vaikuttaa yksityiskohtaisemman kaavan sisältöön ohjaavasti. Maakuntakaava on yleisluontoisin 32 §:ssä mainituista kaavoista. Se ohjaa yleiskaavaa ja osayleiskaavaa sekä asemakaavaa. Puolestaan yleiskaava ja osayleiskaava ovat yleisluontoisempia kuin asemakaava, jonka vuoksi ne ohjaavat asemakaavaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetään yleiskaavan sisältö vaatimuksista. Sen mukaan:
“Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.
Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
ympäristöhaittojen vähentäminen;
rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.
Edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.
Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa”
Tapauksen taustat
Kolarin kunnanvaltuusto hyväksyi 10.5.2021 Hannukaisen kaivosalueen osayleiskaavan, joka mahdollisti mittavan avolouhoksen sijoittamisen olemassa olevan asutuksen läheisyyteen. Alue oli pääosin poronhoitoalueena toimivaa metsää, puoliavointa suota ja vanhaa kaivosaluetta. Osayleiskaavan mukaan lähiasutusta suojattaisiin suojavallilla, joka sijoitetaan avolouhoksen ja asutuksen väliin. Kaavassa oli aluevarauksia suunnitellulle kaivostoiminnalle, infrastruktuurille ja kaavamääräyksiä, jotka koskivat haittavaikutusten lieventämistä.
Osayleiskaavan alueella on voimassa Tunturi-Lapin maakuntakaava, jossa osayleiskaavan alue on osoitettu kaivosalueeksi ja yhdyskuntateknisen huollon alueeksi. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksien mukaan muun muassa poronhoidon toimintaedellytykset on turvattava.
Hallinto-oikeus kumosi Kolarin kunnanvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeuden mukaan osayleiskaavaa varten ei oltu laadittu selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi mahdollista arvioida luotettavasti, onko kaavan mukainen kaivostoiminta sovitettavissa yhteen terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevien sisältövaatimusten kanssa. Hallinto-oikeuden mukaan ei voitu myöskään arvioida luotettavasti sitä, aiheuttaako yleiskaava kohtuutonta haittaa maanomistajille tai muille oikeudenhaltijoille. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään myös sillä, että asiassa ei voitu riittävällä tavalla varmistua siitä, että kaava täyttäisi Kuervaaran ja Kivivuopionvaaran pohjavesialueiden osalta turvallisen ja terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen. Lisäksi hallinto-oikeuden mukaan osayleiskaava ei täyttänyt maakuntakaavan suunnittelumääräyksissä asetettuja vaatimuksia poronhoidon edellytysten turvaamisesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkeimmalla hallinto-oikeudella oli asiassa ratkaistavana, onko kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä selvitysten riittävyyteen ja kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvillä perusteilla.
Korkein hallinto-oikeus tarkasteli asiassa ensin, oliko kaavoituksen yhteydessä voitu riittävällä tavalla varmistua siitä, että kaava täyttäisi pohjavesialueiden osalta turvallisen ja terveellisen elinympäristön sisältövaatimukset. Tuomioistuimen mukaan kaavaratkaisu perustui kaivostoiminnasta pohjavesialueille aiheutuvien vaikutusten osalta merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja selvityksiin, joiden perusteella on voitu riittävällä tavalla varmistua siitä, että kaava täyttää turvallisen ja terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen sekä vaatimuksen luonnonarvojen vaalimisesta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu perustui siihen, että kaavaratkaisujen perusteena olevan selvityksen riittävyyttä ja sisältövaatimusta arvioidaan kaavan hyväksymisajankohdan tilanteen perusteella. Osakaavan hyväksymisajankohtana pohjavesialueiden luokitus ei vaatinut sitä, että ne ehdottomasti osoitetaan yleiskaavassa. Alueiden luokitus oli muutettu vasta osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen ja se oli perustunut pääosin selvitykseen, joka samaten oli saatu vasta osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen.
Korkein hallinto-oikeus tarkasteli toisena, täyttikö laadittu osayleiskaava Tunturi-Lapin maakuntakaavan suunnittelumääräyksissä asetetut vaatimukset poronhoidon turvaamisesta. Korkein hallinto-oikeus ei päätynyt pitämään osayleiskaavaa maakuntakaavan suunnittelumääräyksiä täyttämättöminä. Tuomioistuin perusteli ratkaisuaan sillä, että arvioitaessa hyväksyttävissä olevia haitallisia vaikutuksia poronhoidolle on lähtökohtaisesti otettava huomioon, että maakuntakaavassa on arvioitu mahdolliseksi kaivostoiminnan ja poronhoidon yhteensovittaminen. Lisäksi korkein hallinto-oikeus perusteli päätöstään sillä, että suhteessa kaivostoiminnalle varattu maa-alue on vähäinen verrattuna poronhoitoalueeseen. Lisäksi tuomioistuin totesi, että osayleiskaavassa oli pyritty turvaamaan poronhoidon asema alueella osoittamalla poronhoidon kannalta tärkeät alueet ja antamalla poronhoitoa turvaavia määräyksiä, joita tullaan antamaan yksityiskohtaisempina vielä suunnittelun yhteydessä ja lupamääräyksissä.
Kolmantena korkein hallinto-oikeus ratkaisi, oliko osayleiskaavan laadinnan yhteydessä selvitetty riittävällä tavalla lähiasutukseen kohdistuvat vaikutukset ja oliko selvitysten perusteella kaavan mukainen kaivostoiminta sovitettavissa yhteen terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevien kaavan sisältövaatimusten kanssa. Korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan osayleiskaava oli lainvastainen, sillä se ei ollut perustunut lähiasutukselle aiheutuvien vaikutusten osalta riittäviin selvityksiin ja arviointeihin. Näin ollen korkein hallinto-oikeus jätti hallinto-oikeuden päätöksen ennalleen. Tuomioistuin totesi, että vaikka kaivostoiminta edellyttää kaavoituksen lisäksi erilaisia lupamenettelyjä, samaa yksityiskohtaisuutta ja laajuutta ei kaavoituksen yhteydessä edellytetä kuin lupamenettelyssä. Osayleiskaavaa laadittaessa on selvityksen perusteella pystyttävä kuitenkin arvioimaan, aiheutuuko kaivostoiminnasta ennalta arvioiden vaikutuksia, jotka ovat yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastaisia.
Tuomioistuimen mukaan selvitysten riittävyyttä ja sisältövaatimuksia arvioidaan kaavan hyväksymisajankohdan mukaan. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä vaikutusten arviointi avolouhoksen vaikutuksista lähiasutukseen oli tehty perustuen suojausratkaisuun, joka olennaisesti poikkesi osayleiskaavan kaavaratkaisusta. Lisäksi merkittäviä epävarmuustekijöitä liittyi käytössä olleisiin selvityksiin alueella vallitsevista tuulen suunnista sekä louhinnan toteutustavasta. Selvitysten perusteella oli mahdollista, että eri vuodenaikoina vaikutukset olisivat merkittävästi suuremmat. Kokonaisarvio louhinnan aiheuttamien haittojen yhteisvaikutuksesta puuttui, ja kaavoitusalueen ulkopuolelle oli jätetty runsaasti asutettu alue suojavallin lähellä. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kaivoshankkeen suuruusluokka sekä kaavaratkaisun perusteena olleet selvitykset huomioon ottaen, ei voitu riittävästi varmistua siitä, että kaavaratkaisu täyttäisi lähiasutukselle aiheutuvien haitallisten vaikutusten osalta turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön liittyvän yleiskaavan sisältövaatimuksen.
Yhteenveto
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan osayleiskaavaa laadittaessa on selvitysten perusteella voitava varmistua yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten toteutuminen. Ratkaisun perusteella selvityksiltä ei kuitenkaan vaadita samaa laajuutta ja tasoa kuin lupamenettelyjen yhteydessä.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
Saana Simula
ON, LuK (geotieteet)
Oikeusnotaari
Lakitoimisto KPF
050 3528 438
Kommentit