Hallitus antoi 15.2.2024 eduskunnalle esityksen alkoholilain muuttamisesta. Esityksessä alkoholilakia muutettaisiin niin, että vähittäiskaupoissa saataisiin myydä enintään 8 tilavuusprosenttia alkoholia sisältäviä juomia, jos ne on valmistettu käymisteitse. Esitys on jännitteinen suhteessa EU:n sisämarkkinalainsäädäntöön. Tein oman väitöskirjani aikanaan yhdestä sisämarkkinalainsäädännön osasta, valtiontuista, minkä vuoksi tämä esitys herätti oman kiinnostukseni. Vaikka kirjoitus käsitteleekin suhteellisen tuoretta ja osin epävarmaa kotimaisen oikeuden kysymystä, ovat siihen liittyvät EU-oikeudelliset näkökulmat paremmin aikaa kestäviä.
Kotimainen lainsäädäntö ja esitetty muutos
Nykyisen alkoholilain 17 §:n mukaan tietyt toimijat voivat saada vähittäismyyntiluvan enintään 5,5 tilavuusprosenttia alkoholia sisältävälle alkoholijuomalle. Alkoholilain 17 §:n mukaan lupa myönnetään:
”1) monipuolista valikoimaa päivittäin tarvittavia elintarvikkeita maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetussa rakennuksessa muutoin kuin tilapäisesti myyvälle hakijalle, jos alkoholijuomien myynnin osuus elinkeinotoiminnassa ei ole selvästi muiden elintarvikkeiden myynnin osuutta suurempi;
2) 1 kohdassa tarkoitettua elinkeinotoimintaa vakituista tai kausiasutusta palvelevalla lupaviranomaisen hyväksymällä säännöllisellä reitillä kulkevassa myymäläautossa tai -veneessä harjoittavalle hakijalle;
3) anniskeluluvan yhteyteen anniskelussa olevien alkoholijuomien vähittäismyyntiin; määräaikaisen anniskeluluvan tai 20 §:ssä tarkoitetun anniskelualueen yhteyteen vähittäismyyntilupa saadaan kuitenkin myöntää vain sellaiseen useiden alkoholijuomien valmistajien esittelytilaisuuteen, jonka tarkoituksena on esitellä tuotteita kuluttajille;
4) alkoholijuomien valmistuspaikan yhteyteen valmistusluvan haltijalle.”
Pykälää oltaisiin muuttamassa seuraavalla tavalla:
”Käymisteitse valmistetun enintään 8,0 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävän ja muulla tavoin valmistetun enintään 5,5 tilavuusprosenttia sisältävän alkoholijuoman vähittäismyyntilupa koskee vähittäismyyntiä yhden vähittäismyyntipaikan sisätiloissa ja se myönnetään:”
EU-lainsäädäntö
Yksi EU:n sisämarkkinaoikeuden keskeisiä periaatteita on tavaroiden vapaa liikkuvuus. Tätä toteutetaan myös sillä, että jäsenvaltioille on perussopimuksissa asetettu erittäin vahvoja kieltoja syrjiä muiden maiden tuotteita. Alkoholin osalta keskeisessä roolissa on monopoleja sääntelevä artikla SEUT 37:
”1. Jäsenvaltiot mukauttavat kaupallisia valtion monopolejaan niin, että tavaroiden hankintaa tai myyntiä koskevissa ehdoissa ei syrjitä jäsenvaltioiden kansalaisia. Tämän artiklan määräyksiä sovelletaan kaikkiin toimielimiin, joiden välityksellä jäsenvaltio lain nojalla tai tosiasiallisesti suoraan tai välillisesti valvoo tai ohjaa jäsenvaltioiden välistä tuontia tai vientiä taikka olennaisesti vaikuttaa siihen. Näitä määräyksiä sovelletaan myös monopoleihin, jotka perustuvat valtion myöntämään yksinoikeuteen.
2. Jäsenvaltiot eivät toteuta uusia toimenpiteitä, jotka ovat ristiriidassa 1 kohdan periaatteiden kanssa tai joilla rajoitetaan jäsenvaltioiden välisten tullien ja määrällisten rajoitusten kieltämistä koskevien artiklojen soveltamisalaa.
3. Jos kaupalliseen valtion monopoliin liittyy sääntely, jonka tarkoituksena on helpottaa maataloustuotteiden menekkiä tai varmistaa niistä paras mahdollinen tuotto, tätä artiklaa sovellettaessa on tarpeen antaa yhtäläiset takeet niiden tuottajien työllisyydestä ja elintasosta, joita asia koskee.”
Alkoholilain muutoksen osalta keskeinen fraasi on ensimmäinen lause: ”Jäsenvaltiot mukauttavat kaupallisia valtion monopolejaan niin, että tavaroiden hankintaa tai myyntiä koskevissa ehdoissa ei syrjitä jäsenvaltioiden kansalaisia.” Tämä kattaa sekä muodollisen että tosiasiallisen syrjinnän. Jos lainsäädäntö suosii esimerkiksi sellaisia tuotteita, joita tyypillisesti valmistetaan kotimaassa, voi se olla syrjivää. Jos esimerkiksi kotimaassa tyypillisesti valmistetut tuotteet ovat vapaasti myytävissä, mutta samaan tarkoitukseen myytävät tuotteet, joita tyypillisesti valmistetaan enemmän ulkomailla, ovat myytävissä vain monopolimyymälässä, on sääntely syrjivää.
EU-tuomioistuimen käytännössä tällainen samaan tarkoitukseen myytävien tuotteiden, kuten alkoholijuomien, rajaaminen osin monopoliin ja osin vähittäismyyntiin on sallittua vain vakavien ja todellisten kansanterveydellisten seikkojen vuoksi. Tästä syystä Suomi ja monet muut EU-maat ovat voineet pitää väkeviä alkoholijuomia monopolimyymälöissä, kuten Suomen Alko tai Ruotsin Systembolaget. Valtion tulee kuitenkin todistaa tämä kansanterveydellinen syy, tai on olemassa riski, että monopolilaki katsotaan kokonaan tai osittain tiettyjä tuotteita syrjiväksi ja siten EU-lainsäädännön vastaiseksi.
Alkoholilain ongelmista
Suomen alkoholimarkkinalla kotimaisilla toimijoilla on erittäin vahva markkina-asema käymisteitse valmistetuissa tuotteissa. Oluet, lonkerot ja siiderit ovat pitkälti kotimaisten valmistajien valmistamia tuotteita. Mentäessä väkevämpiin alkoholeihin, kuten viineihin tai tislattuihin alkoholijuomiin, ulkomaisten toimijoiden markkinaosuus kasvaa. Myös tislatuissa miedoissa, eli alle 10 % alkoholijuomissa, ulkomaisten valmistajien osuus on suurempi kuin käymisteitse valmistetuissa. Nämä ovat perinteisesti olleet Suomen ja EU:n välillä ongelmallisia lähtökohtia alkoholimonopolin sääntelylle, koska alkoholimonopolimyymälässä eli Alkossa on perinteisesti ollut huomattavasti enemmän ulkomaisia tuotteita kuin marketeissa. Tätä on kuitenkin voitu perustella kansanterveydellisillä syillä eli halulla rajoittaa alkoholin kulutusta.
Uudessa hallituksen esityksessä vähittäismyynnissä voitaisiin myydä enintään 8 % alkoholijuomia, jos niitä ei ole valmistettu tislatusta alkoholista. Tämä rajoitus on todennäköisesti jossain määrin haitallisempi ulkomaisille kuin kotimaisille valmistajille, ja moni ulkomainen taho onkin EU-komissiolle antamissaan lausunnoissa kritisoinut tätä rajausta syrjivänä. EU-komissio ilmoitti 15.12.2023 Suomelle, että tällaista rajausta ei voida hyväksyä ilman vahvaa tutkimustietoa siitä, että rajauksella on kansanterveydellisiä vaikutuksia.
Suomen hallitus oli perustellut tislattujen juomien rajaamista pois tyttöjen ja nuorten naiskuluttajien alkoholinkäytön vähentämisellä. Suomessa on tehty joitain tutkimuksia siitä, että tytöt ja nuoret naiskuluttajat kuluttavat enemmän muita kuin käymisteitse valmistettuja juomia. Hallituksen esityksessä rajausta perusteltiin näiden käyttäjäryhmien terveydellä. Komissio totesi ilmoituksessaan tästä väitteestä:
”Komissio toteaa myös, että on toteutettava tarkemmin rajattu tutkimus, jotta voidaan näyttää toteen ja tukea Suomen viranomaisten väitettä, jonka mukaan rajoittavamman järjestelmän säilyttäminen sellaisten tislattujen juomien myymisen osalta, joiden alkoholipitoisuus on sama, olisi perusteltua nuorten naiskuluttajien – joihin toimenpide todennäköisesti vaikuttaisi kielteisemmin – terveyden suojelemista koskevalla tavoitteella, ja jotta voidaan todistaa syy-yhteyden olemassaolo ja rajoituksen soveltuvuus.”
Hallitus ei kuitenkaan muuttanut kantaansa, vaan jatkoi esityksen viemistä eteenpäin.
Hallituksen esityksen perustelut
Hallituksen esitys HE 7/2024 alkoholilain 17 ja 26 §:n muuttamisesta annettiin eduskunnalle 15.2.2024. Hallitus väittää esityksessä harkinneensa valmistustaparajoituksen poistamista, mutta päätyneensä siihen, että on riittävää perustella esityksessä tarkemmin valmistustavan ja tyttöjen alkoholinkäytön yhteyttä. Hallituksen esitykseen oli myös nostettu esiin aiempaa enemmän vanhoja tutkimuksia. Yksi merkittävään rooliin nostettu tutkimus oli vuoden 2015 Australiassa tehty tutkimus, jonka mukaan tiettyjen juomatyyppien veron lisääminen vähensi alkoholista johtuvia naisten poliklinikkakäyntejä.
Hallitus myös perustelee esitystä sillä, että kokonaisuutena arvioiden se lisää vapaata liikkuvuutta. Tämä pitää sinänsä paikkansa, koska yhä enemmän viinejä, jotka tyypillisesti valmistetaan ulkomailla, päätyy ruokakauppoihin. Toisaalta tämä ei poista sitä, että valmistustaparajoituksen EU-lainsäädännön mukaisuutta arvioidaan tästä riippumattomana yksittäisenä säännöksenä. EU-tuomioistuin voi silti katsoa, että valmistustaparajoitus on EU-lainsäädännön vastainen.
Hallitus nosti esiin myös sen näkökohdan, että Alkon 5,5-8,0 % juomasekoituksista noin 92 % on nykyisellään kotimaisia, kun taas Alkon myymistä 5,5-8 % käymisteitse valmistetuista juomista noin puolet ovat ulkomaisia. Tytöt taas juovat Suomessa noin kaksi kertaa enemmän juomasekoituksia kuin pojat, kun mittarina on osuus juoduista alkoholiannoksista. Pojilla taas korostuu oluen osuus.
Hallituksen esityksen yksi erikoisuus on, että siinä todetaan alkoholin haittavaikutusten kohdistuvan nimenomaan miehiin ja poikiin, sekä aiempien alkoholinkäytön vapauttamisten nostaneen enemmän miesten alkoholihaittoja, mutta silti tässä esityksessä juomasekoituksia rajoitetaan nimenomaan tyttöjen alkoholinkäytön perusteella. Tarkasteltaessa valmistustaparajoitusta sukupuolen ja kansanterveyden näkökulmasta, voidaankin esittää kysymys, olisiko ollut enemmän kansanterveystavoitteita edistävää rajoittaa nimenomaan poikien eikä tyttöjen suosimia tuotteita. Esityksessä nimenomaan mainitaan, että poikien suosikkijuoma olut vapautetaan, mutta tislattuja juomia ei.
Toinen erikoisuus on, että hallituksen esityksen kohdassa 5, jossa arvioidaan vaihtoehtoisia toteutustapoja esitykselle, ei enää arvioida juomasekoitusten roolia. Tältä osin viitataan vain, että kyseessä on hallitusohjelmassa sovittu poliittinen pykälälinjaus. Hallitusohjelmaan onkin kirjattu:
”Nykyisessä alkoholilain 17 pykälässä määritelty vähittäismyyntilupa laajennetaan enintään 5,5 prosenttia alkoholia sisältävien juomien lisäksi koskemaan enintään 8 prosenttia alkoholia sisältäviä käymisteitse valmistettuja juomia.”
Yhteenveto
Voi olla, että juomasekoitusten tuominen marketteihin ei ollut poliittisesti toteuttamiskelpoinen vaihtoehto. On kuitenkin mahdollista, ja todennäköisyys siihen voi olla yllättävänkin korkea, että valmistustaparajoitus päätyy vielä EU-tuomioistuimeen. Tältä osin taas ainakaan nykyiset kansanterveysperustelut eivät ole kovin vakuuttavia sisämarkkinaoikeuden näkökulmasta, vaan ne voivat johtaa siihen, että EU-tuomioistuin katsoo Suomen rikkovan perustamissopimuksissa olevaa syrjinnän kieltoa monopolisääntelyssä.
Tämä ei välttämättä yllätä lakia laatinutta tahoa, mutta joillekin kansanedustajallekin saattaa tulla yllätyksenä, jos valmistustaparajoitus ei mene läpi EU-tuomioistuimessa. Tällöin voidaan päätyä tilanteeseen, että ainoa toteuttamiskelpoinen lakimuutos on luopua valmistustaparajoituksesta ja sallia myös vahvat juomasekoitukset marketteihin. Hallitus myös selvittää enintään 15 % alkoholia sisältävien viinien vapauttamista, mikä voi myöhemmin johtaa vastaaviin ongelmiin.
Lue lisää teemakirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
