Sääntelykaappauksella tarkoitetaan lyhyesti sanottuna ilmiötä, jossa yksityinen taho vaikuttaa sääntelyyn tai lainkäyttöön siten, ettei sääntely enää aja yleistä etua. Tätä ilmiötä on tutkittu paljon maailmalla, ja sitä on syytetty esimerkiksi vuosien 2007-2008 finanssikriisistä sekä useista ympäristöonnettomuuksista. Suomessa aihetta on tutkittu melko vähän, mutta aiheesta on nyt tuoretta tutkimusta. Julkaisimme Lapin yliopistolla työskentelevän tutkijan Jaakko Markuksen kanssa aiheesta artikkelin nimeltä ”Sääntelykaappauksen teoria – eräs näkökulma lainvalmisteluun”. Artikkeli on julkaistu Oikeus-lehden numerossa 3/2021 ja on saatavilla seuraavan linkin takaa:
Muuhun tieteelliseen tuotantooni voit tutustua seuraavan linkin takaa:
Tässä blogikirjoituksessa avaan artikkelin sisältöä ja sen keskeisiä tutkimustuloksia.
Sääntelykaappauksen määritelmä
Sääntelykaappauksesta käytetään englanninkielistä termiä ”regulatory capture”. Tällä tarkoitetaan tilannetta, jossa ulkopuolinen taho, kuten etujärjestö tai yksittäinen yritys, vaikuttaa lainsäädännön sisältöön tai lainsoveltamiseen. Käsittelimme artikkelissa vain lainsäädäntöä, joten lainsoveltamiseen, esimerkiksi tiettyjen virastojen toimintaan, en puutu tässä kirjoituksessakaan sen enempää. Sääntelykaappaus voi näkyä tilanteena, jossa merkittävien intressien toimiala, kuten energia- tai rahoitusala, nauttii vähäisestä sääntelystä, mutta aiheuttaa samalla yhteiskunnalle haittoja.
Keskeisenä käsitteenä tutkimuksessamme oli yleinen etu ja ajatus siitä, että lainsäätäjä pyrkii toimillaan ajamaan ainakin pitkällä aikavälillä yleistä etua. Toki politiikan tutkimuksen puolella tätäkin olettamaa voidaan kyseenalaistaa, mutta hyvänä lähtökohtana voidaan pitää, että lainsäätäjä pyrkisi lähtökohtaisesti enemmän yleiseen etuun kuin tiettyjen yksittäisten tahojen etuun. Yleensä sääntelyn sisältöön pyrkivät vaikuttamaan erityisesti elinkeinoelämän toimijat, mutta myös muut etujärjestöt, kuten ammattiyhdistysliikkeet ja ympäristöjärjestöt, pyrkivät vaikuttamaan sääntelyyn ja edistämään sitä kautta tiettyjä intressejä.
Sääntelykaappauksen uhkaa lisäävät tekijät
Merkittävin riskitekijä sääntelykaappaukselle on, että jollakin taholla on sääntelyyn liittyviä voimakkaita intressejä. Jos tämän lisäksi suurella yleisöllä ei ole aiheeseen liittyviä merkittäviä intressejä, lisää tämä riskiä siitä, että pieni vähemmistö onnistuu vaikuttamaan sääntelyyn. Tällainen tilanne on tyypillinen elinkeinoelämässä, jossa tietty toimiala pyrkii voimakkaasti vaikuttamaan toimialaa koskevaan lainsäädäntöön.
Sääntelykaappauksesta puhuttaessa ei voida jättää mainitsematta yleistä motiivia: rahaa. Vaalirahoitus on yksi tekijä, mikä lisää riskiä siitä, että poliitikko edistäisi häntä rahoittaneen ryhmän etuja tultuaan valituksi. Kaikkein rumimmissa tapauksissa käytetään suoranaisia lahjuksia tietyn sääntelyn edistämiseksi. Lahjusten hyväksytympi muoto on työpaikkojen tarjoaminen suotuisaa sääntelyä edistäneille poliitikoille heidän uransa jälkeen.
Sääntelykaappaus voi tapahtua myös huomattavasti epäsuoremmin. Usein sääntely vaatii korkean tason asiantuntemusta säänneltävästä aiheesta, mitä taas julkisella sektorilla ei usein ole. Tällöin tieto joudutaan hankkimaan elinkeinoelämän toimijoilta, jotka pystyvät vaikuttamaan tietoon ja sitä kautta siitä tehtäviin johtopäätöksiin. Tätä voidaan käytännössä ehkäistä vain hankkimalla julkiselle sektorille riittävästi asiantuntemusta, mikä voi useiden toimialojen osalta olla kallista ja jopa osin turhaakin, jos asiantuntemusta päästään hyödyntämään vain harvoin.
Sääntelykaappaus voi tapahtua myös vielä pehmeämmin tavoin eli lobbauksen kautta. Sääntelijä saattaa lobbauksen vuoksi alkaa ”ymmärtää” häntä lobbaavan tahon intressejä ja alkaa siksi ajatella asioista samalla tavalla. Tämä taas johtaa siihen, että sääntelijä ei välttämättä käsitä, mikä on yleisen edun ja mikä elinkeinoelämän edun mukaista lainsäädäntöä.
Sääntelykaappausta voidaan ehkäistä hajauttamalla valtaa ja lisäämällä virkamiesten roolia lainsäädännössä. Korruption torjunta ja vaalirahoitukseen liittyvä lainsäädäntö ovat myös keskeisissä rooleissa sääntelykaappauksen torjunnassa. Median toiminta vallan vahtikoirana ja siten yleisen intressin vahtijana lisää myös todennäköisyyttä siitä, että sääntely edistää yleistä etua.
Sääntelykaappauksen osalta on toki hyvä muistuttaa, että etujärjestöjä ja elinkeinoelämää ei välttämättä kannata myöskään jättää kuulematta. Julkisen sektorin osaaminen eri sääntelyalueilta ja varsinkin elinkeinoelämän toimijoiden tarpeista on rajallista, minkä vuoksi näiden tahojen intressien huomioiminen ja niiden toiminnan ymmärtäminen voi hyvinkin johtaa parempaan lainsäädäntöön. Jos lainsäädäntöä luotaisiin kuulematta yksityisiä toimijoita, voitaisiin herkästi päätyä huonoon lainsäädäntöön, joka vähentäisi koko yhteiskunnan hyvinvointia.
EU ja sääntelykaappauksen riski Suomessa
Suomessa merkittävin sääntelykaappauksen riskiin vaikuttava tekijä on Suomen jäsenyys Euroopan unionissa. Merkittävä osa teknistä ja toimialakohtaista asiantuntemusta vaativasta lainsäädännöstä on nykyisin peräisin EU:sta. EU:lla on suuremman kokonsa vuoksi mahdollisuus hankkia tiettyjen toimialojen asiantuntemusta yksittäistä jäsenvaltiota paremmin. EU-tasolla on jopa suoraan todettu, että teknistä ja yksityiskohtaista lainsäädäntöä on parempi säätää EU-tasolla, koska tällöin ei synny yhtä suurta riskiä siitä, että yksittäisten toimijoiden intressit pääsisivät vaikuttamaan sääntelyyn.
EU-lainsäädäntöä valmistellaan tyypillisesti pitkään teknisten asiantuntijoiden johdolla. EU:n suuri asiantuntijaorganisaatio onkin toiminut hyvin sääntelyn teknisen puolen suunnittelussa. EU:n osalta korruptio on myöskin melko vähäistä. Tähän on syynä sekä ylikansallisuus että vaaleilla valitsemattoman EU-komission suuri merkitys EU-lainsäädännön kehittämisessä. EU-parlamentti on myös erittäin suuri edustajamäärältään, mikä vaikeuttaa lobbausta huomattavasti. Myös vallan hajaantuminen toimielinten välille vähentää lobbauksen tehokkuutta.
Toki EU:n merkitys lainsäätäjänä lisää siihen käytettyyn vaikuttamiseen käytettäviä resursseja. Tämän merkitys ei kuitenkaan ole niin suurta kuin voisi kuvitella, koska EU-tasolla on myös useampia yksittäisiä toimijoita, johon sääntely vaikuttaa, ja näiden on huomattavasti vaikeampaa muodostaa yhteistä kantaa ja siten vaikuttaa yhtenäisesti.
Yhteenveto
Sääntelykaappaus on ilmiö, josta yleisen edun vahtijoiden tulee olla syystäkin huolissaan. Sääntelykaappauksen onnistuessa yleinen etu kärsii yksityisen edun kustannuksella. Sääntelykaappaus on jatkuva prosessi, jossa eri tahot pyrkivät vaikuttamaan sääntelyyn eri tavoin. Sääntelykaappauksen muodot vaihtelevat korruptiosta hienovaraisempiin menetelmiin. Suomen osalta sääntelykaappauksen riskiä vähentää erityisesti Suomen EU-jäsenyys, koska EU-tasolla voidaan käyttää resurssisyistä huomattavasti enemmän teknistä asiantuntemusta lainsäädännön valmistelussa. Sääntelykaappauksesta puhuttaessa täytyy kuitenkin huomioida, että yleisen edun kannalta ei ole järkevää kieltää kaikkia elinkeinoelämän ja poliitikkojen välisiä yhteyksiä, koska elinkeinoelämällä on usein sellaista tietoa säänneltävästä asiasta, joita julkisella sektorilla ei ole. Tämän seikan jättäminen huomiotta voi johtaa huonompaan lainsäädäntöön.
Lue lisää teemakirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), DI (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
