Viikon oikeustapauskommentissa käsittelen ympäristöoikeudellisesti merkityksellisiä teemoja: jätteen käsitettä ja erityisesti maa-aineksen mahdollista statusta jätteenä. Rakentamisessa joudutaan usein siirtämään tai nostamaan suuria määriä maa-aineista, jonka jatkokäyttämiseen vaikuttaa voimakkaasti se, katsotaanko maa-aines jätteeksi vai ei. Tässä oikeustapauskommentissa avaan asiaa koskevan korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisun KHO 2021:95 sisältöä sekä siihen liittyvän keskeisen lainsäädännön sisältöä.
Jätteen käsite ja jätteen hyödyntäminen
Olen aikaisemmin kirjoittanut melko paljon jätteen käsitteestä sekä jätestatuksen lakkaamisesta. Nämä kirjoitukset löytyvät tämän blogikirjoituksen alaosasta. Jätteen käsite määritellään jätelain 5 §:ssä:
”Tässä laissa tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.”
Määritelmä on peräisin EU:n jätedirektiivistä, johon suurin osa kotimaisesta jätelainsäädännöstä perustuu. Jätedirektiivissä maa-ainekset ovat monella tavalla erityisasemassa. Direktiivin perustelukappaleessa 11 todetaan:
”Pois kaivetun maa-aineksen ja muun luonnosta peräisin olevan aineksen, joka ei ole pilaantunutta ja joka käytetään muualla kuin sillä paikalla, josta se on kaivettu, luokittelua jätteeksi olisi tarkasteltava tämän direktiivin mukaisten jätteen määritelmän sekä sivutuotteita tai jätteeksi luokittelun päättymistä koskevien säännösten mukaisesti.”
Tämän lisäksi direktiivin artiklassa 2 rajoitetaan koko direktiivin soveltumista maa-aineksiin toteamalla, että direktiiviä ei sovelleta:
”b) maaperään (alkuperäisellä paikalla), mukaan lukien kaivamaton pilaantunut maa-aines, eikä maaperään pysyvässä yhteydessä oleviin rakennuksiin;
c) maa-ainekseen ja muuhun luonnosta peräisin olevaan ainekseen, joka ei ole pilaantunut ja joka on kaivettu pois rakennustoimien aikana, kun on varmaa, että aines käytetään kaivupaikalla sellaisenaan rakennustarkoituksiin;”
Näiden lisäksi maasta kaivettua maa-ainesta ei perustelukappaleen 11-kohdan nojalla välttämättä katsota lainkaan jätteeksi. Kansallisessa jätelainsäädännössä ei erikseen ole otettu kantaa maa-aineksen jäteluonteeseen, mutta lain esitöissä on todettu, ettei lailla ole tarkoitus poiketa direktiivistä, mikä ei toki olisi edes sallittua.
Suomessa valittiin siis tässä kohtaa lainsäädännössä linja, jonka mukaan direktiivin mukainen lopputulos saavutetaan jo jätelain tulkinnalla, eikä maa-aineksesta tarvitse säätää erikseen, muutoin kuin toteamalla jätelain 3 §:ssä, ettei jätelakia sovelleta pilaantuneeseen, mutta maasta irrottamattomaan maa-ainekseen. Käytännössä tämä tulkinta kiteytyy siihen, onko maa-ainesta pidettävä jätteenä. Tähän taas vaikuttaa myös maa-aineksen aiottu käyttö: jos maa-ainesta aiotaan käyttää johonkin, sitä ei välttämättä katsota jätteeksi. Jos taas maa-aines aiotaan vain loppusijoittaa johonkin, katsotaan se lähtökohtaisesti jätteeksi.
Tapauksen taustat
Tapauksessa YIT Rakennus Oy (jatkossa YIT) haki mahdollisuutta tuoda työmailtaan kaivettua pilaantumatonta maa-ainesta Vantaan Östergårdin tilalle peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamiseksi. Aluehallintovirasto hylkäsi vuonna 2016 antamallaan päätöksellä lupahakemuksen sillä perusteella, että se katsoi kyseisen toiminnan maa-aineksen loppusijoittamiseksi eikä hyödyntämiseksi. Tätä perusteltiin maa-aineksen suurella määrällä pellon parantamiseen tarvittavaan määrään nähden sekä sillä, ettei ollut selvää, korvattaisiinko neitseellisiä raaka-aineita. Jos neitseellistä raaka-ainetta ei korvata, kyseessä ei ole jätteen käyttö muuhun prosessiin vaan jätteenkäsittely. Jätteen käsittelyssä voi toki syntyä hyödynnettäviä tuotteita. Tällöin vuoksi toiminta olisi ollut lähempänä maakaatopaikkaa kuin maa-aineksen uudelleenkäyttöä.
YIT valitti päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka vuonna 2019 antamallaan tuomiolla hylkäsi YIT:n valituksen. Myös hallinto-oikeus katsoi, että kyseiset maa-ainekset ovat jätteitä. Myös tätä perusteltiin sillä, että kyseinen maa-aines ei korvaa uutta maa-ainesta. Hallinto-oikeus kiinnitti huomioita myös siihen, että rakennustyömailta peräisin olevien maa-ainesten käyttäminen peltoviljelyn maanparannukseen on vähintäänkin vaihtelevan tehokasta. Hallinto-oikeus katsoi lisäksi, että kyseessä on maa-aineksen suuren määrän vuoksi ammattimainen jätteen käsittely, mille olisi tullut hakea erillistä ympäristölupaa.
YIT valitti päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusperusteena yhtiö esitti, ettei kyseessä olisi jäte, koska maa-ainesten jatkokäytöstä on täysi varmuus silloin, kun ne kaivetaan maasta ja että maa-ainekset eivät ole pilaantuneita. Tämän lisäksi yhtiö totesi, että tässä tapauksessa pellon korkeuden nostamista ei voida tehdä muulla kuin maa-aineksella , jolloin yhtiön toimittama maa-aines korvaa neitseellistä raaka-ainetta. Yhtiö esitti myös, että koska maa-aines tulee peltoviljelyn käyttöön, ei kyseessä ole loppusijoittaminen, vaan hyödyntäminen. Vantaan kaupunki antoi tähän vastineen, jonka mukaan kyseessä ei ole maataloustoiminta vaan maanläjityshanke, minkä vuoksi tämä tulisi hylätä kaavan vastaisena.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus joutui ratkaisemaan, onko kyseessä jätteenkäsittely . Tämä edellytti sen arvioimista, oliko tapauksessa ylipäätään kyse jätteestä . Korkein hallinto-oikeus perusteli ratkaisunsa tämän kysymyksen osalta sillä, oliko maa-aineksen käytössä kyse loppusijoituksesta vai muusta toiminnasta. Hyödyntämistoimen puolesta puhui ainekselle varattu käyttötarkoitus, sitä vastaan taas puhui, että lupaa haettiin useilta työmailta ennalta määräämättömälle maa-ainesmäärälle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sellaista todistelua ei ollut esitetty, että olisi voitu katsoa maa-aineksella korvattavan neitseellistä raaka-ainetta. Tämän vuoksi maa-aines katsottiin jätteeksi.
Korkein hallinto-oikeus katsoi myös, että maa-aineksen suuren määrän vuoksi kyse oli ammattimaisesta jätteen käsittelystä, mikä on ympäristöluvanvaraista toimintaa. Koska maa-ainesta oli mahdollisesti tarkoitus läjittää pelloille enemmän kuin mitä maanparannukseen tarvittaisiin, oli maa-ainesten käyttö korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan ylimitoitettua. Korkein hallinto-oikeus totesi myös, että maa-aines tulisi ensisijaisesti hyödyntää, esimerkiksi maanrakennuksessa, eikä läjittää johonkin. Näistä syistä ympäristöluvan myöntäminen ei ollut perusteltua. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen, minkä vuoksi hylkäävä päätös luvasta jäi voimaan.
Yhteenveto
Maa-aineksen käyttämisen osalta oikeustilassa on jonkin verran epäselvyyttä. Tulkinnanvaraisuutta liittyy erityisesti siihen, milloin maa-aines on ylipäätään jätettä. Tältä osin oikeustila on hieman selkeytynyt tässä käsitellyn ratkaisun jäljiltä, kun aineksen hyödyntämiskriteerin merkitystä korostettiin. Jos maa-ainekset eivät ole pilaantuneita, ne eivät välttämättä ole jätettä, kunhan ne voidaan hyödyntää jossain. Tässä taas keskeinen kriteeri on, korvaako maa-aineksen käyttö neitseellistä raaka-ainetta jossain käytössä. Jos maa-aineksella korvataan neitseellistä raaka-ainetta, on se epätodennäköisemmin jätettä. Näillä oikeusohjeilla maa-aineksen käyttö on tulevaisuudessa aiempaa selkeää.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), DI (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
