Tämä kirjoitus ei välttämättä kosketa kovinkaan monen ihmisen työtä tai arkea, mutta sen sijaan se koskettaa jokaista Suomessa asuvaa, koska kirjoituksen aihe liittyy verorahojen käyttöön. Tarkemmin sanottuna siihen, miten kunta käyttää verorahoja ja huolehtii palveluiden tuottamisesta tehokkaasti ja kestävästi sekä siihen, kenellä on lopulta vastuu tästä.
Viimeisin yliopistolla kirjoittamani artikkeliluonnos on käsitellyt kuntien taloudenpitoa sekä sitä, miten kunnat noudattavat lakia toiminnassaan ja erityisesti kunnantalouteen liittyviä säännöksiä. Kyseisen artikkelin tulokset ovat melko lohdutonta luettavaa, mutta kirjoitan niistä tarkemmin, kun kyseinen artikkeli on julkaistu jossain tieteellisessä julkaisussa.
Tässä kirjoituksessa käsittelen kuitenkin jo samassa tutkimuksessa havaitsemaani ilmiötä eli sitä, miten vastuu lain noudattamisesta kunnan hallinnossa ei vaikuttaisi lopulta kuuluvan välttämättä kenellekään. Käsittelen tätä vastuuta ja sen puutetta kahdesta näkökulmasta: kunnanhallituksen saaman vastuuvapauden ja kunnanvaltuuston vastuun näkökulmasta.
Vastuuvapauden merkitys
Kuntalaki ei säädä kovinkaan tarkasti vastuuvapaudesta. Ainoat vastuuvapauteen liittyvät säännökset ovat kuntalain 14 § siitä, että valtuuston tehtäviin kuuluu vastuuvapaudesta päättäminen ja saman lain 125 § siitä, että kunnanvaltuuston on huomioitava tilintarkastajan lausunto sekä tarkastuslautakunnan lausunnon pohjalta mahdollisesti hankkima selvitys siitä, voidaanko vastuuvapaus myöntää ja tämän jälkeen päättää vastuuvapauden myöntämisestä. Vastuuvapauden sisältö perustuu pitkälti oikeuskäytäntöön.
Vastuuvapauden myöntäminen tarkoittaa sitä, että kunta ei voi enää kohdistaa vahingonkorvausvaatimusta vastuuvapauden saaneisiin henkilöihin. Tämä perustuu hyvin vanhaan oikeuskäytäntöön, mutta linja ei ole muuttunut sen jälkeen. (KHO 1919 II 1513, KKO 1920:32) Jos vastuuvapaus siis myönnetään, kunnanhallitukselta ja muilta tilivelvollisilta ei voida vaatia enää vahingonkorvausta. Tilivelvollisia ovat kuntalain 125 §:n mukaan kunnan toimielinten jäsenet sekä toimielinten tehtäväalueiden johtavat viranhaltijat.
Vastuuvapaus ei kuitenkaan ole täysin vapauttava. Jos vastuuvapauden myöntämisen jälkeen paljastuu tilivelvollisen tekemä rikos, voidaan tilivelvolliselle vaatia rangaistusta ja rikosasian yhteydessä ajaa myös rikosvahingon korvausvaatimusta. Vastuuvapaus ei siis kata vastuuvapauden myöntämishetkellä paljastumattomia rikoksia.
Vastuuvapauden myöntämättä jättäminen ei kuitenkaan automaattisesti tarkoita sitä, että kunta vaatisi tilivelvollista rikos- tai vahingonkorvausvastuuseen. Vastuuvapauden myöntämättä jättäminen tarkoittaa ainoastaan sitä, että kunta voi halutessaan myöhemmin ryhtyä toimenpiteisiin tilivelvollista kohtaan. On siis täysin mahdollista, että kunta ei ryhdy toimenpiteisiin, jos ei katso sitä tarpeelliseksi tai perustelluksi tai jos tilivelvollinen korvaa aiheuttamansa vahingon.
Myös tästä päättää kunnanvaltuusto.
Kunnanvaltuusto päättää siis ensinnäkin siitä, voidaanko tilivelvollisia vaatia muuhun kuin rikosvastuuseen vastuuvapauspäätöksen jälkeen. Vaikka vastuuvapautta ei myönnettäisi, kunnanvaltuusto päättää kuitenkin vielä erikseen myöhemmin siitä, ryhdytäänkö toimenpiteisiin ja mihin toimenpiteisiin ryhdytään. Seuraavassa kappaleessa käsittelen, mitkä seikat rajoittavat kunnanvaltuuston päätöksenteon vapautta asiassa.
Kunnanvaltuuston valta ja vastuu
Kunnanvaltuuston laaja valta kunnan hallinnossa perustuu kuntien itsehallintoon. Perustuslain 121 § säätää siitä, että kuntien hallinnon tulee perustua kuntien asukkaiden itsehallintoon. Kuntalain 14 §:n mukaan valtuusto on se toimielin, joka käyttää kunnan päätösvaltaa sekä vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Valtuuston toimivaltaa rajoittavat pitkälti ne seikat, jotka mahdollistavat kunnallisvalituksen ja päätöksen kumoamisen valituksen perusteella. Perusteita ovat kuntalain 135 §:n mukaan:
1. Päätöksen syntyminen virheellisessä järjestyksessä eli käytännössä menettelysäännösten rikkominen. Merkittävä osa menettelysäännöksistä sisältyy kuntalakiin.
2. Toimivallan ylitys. Tämä kattaa sellaiset päätökset, jotka eivät ollenkaan kuulu kunnan toimialaan. Tämä kohta kattaa myös harkintavallan väärinkäytön. Harkintavallan väärinkäytöllä tarkoitetaan tilannetta, jossa kunnanvaltuusto tai kunnan viranhaltija tekee päätöksen, johon vaikuttavat muutkin seikat kuin asiaan liittyvän lain tavoitteet ja viranomaisen tehtävän toteuttaminen. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että tietty puoluekirja ei saa olla edellytys tiettyihin virkoihin tai tehtäviin vaan valinnat on tehtävä pätevyysperusteella.
3. Päätös on jollain tavalla lainvastainen.
Päätettäessä vastuuvapaudesta näistä perusteista lähinnä kohta 2 voi soveltua vastuuvapaudesta tehtävään päätökseen. Koska vastuuvapaudesta päättäminen kuuluu yksiselitteisesti valtuuston toimivaltaan, voi kyseessä olla lähinnä harkintavallan väärinkäyttö. Oikeuskäytännössä on jo sata vuotta sitten todettu, että vastuuvapauden myöntäminen perustuu valtuuston vapaaseen harkintaan. (KHO 1925 II 1951), eikä käytäntö ole siitä muuttunut merkittävästi.
Syy myöntää vastuuvapaus kaikesta huolimatta voi olla esimerkiksi asiasta seuraavan oikeudenkäynnin kalleus tai epävarmuus (KHO 1992 A 48). Kaiken kaikkiaan vastuuvapauden myöntäminen voidaan tehdä melko laajaa harkintaa käyttäen. Aion tehdä myöhemmin tieteellistä tutkimusta siitä, kuinka usein vastuuvapaus tosiasiassa jätetään myöntämättä tilintarkastajan niin esittäessä.
Ratkaisun KHO 2019:41 mukaan tilinpäätöksessä tai kirjanpidossa oleva lainvastaisuus on peruste kumota tilinpäätöksen hyväksymispäätös ja vastuuvapauspäätös kunnallisvalituksen seurauksena. Tällöin päätöksen kumoamisperusteena on tosin ollut päätöksen lainvastaisuus. Ratkaisussa arvioitiin kunnan poistosuunnitelman lainmukaisuutta ja sitä kautta sitä, antaako tilinpäätös kirjanpitolain mukaiset oikeat ja riittävät tiedot taloudellisesta tilanteesta ja tuloksesta.
Ratkaisussa annettiin merkittävä painoarvo sille, että tilintarkastaja oli esittänyt tilinpäätöksen hyväksymistä ja vastuuvapauden myöntämistä. Kunnanvaltuustolla on siis vielä aiempaa suurempi valta hyväksyä tilinpäätös ja samalla myöntää vastuuvapaus, jos tilintarkastaja sitä esittää. Tilintarkastaja ei välttämättä tarkasta kaikkea ja valtuustolla on käytössä samat tiedot kuin tilintarkastajalla, mutta ratkaisun perusteella valtuuston ei välttämättä tarvitse perehtyä kaikkiin seikkoihin, vaan vastuuvapauspäätös voidaan tehdä tilintarkastajan lausuntoon tukeutuen.
Jos valtuuston päätös tilivelvollisuuden myöntämisestä olisi tehty kuntalain vastaisesti ja se kumottaisiin, ei tämä käytännössä aiheuttaisi valtuustolle tai sen jäsenille seuraamuksia. Kuntalain 69 §:n perusteella valtuutetut ovat luottamushenkilöitä ja kuntalain 85 §:n perusteella heihin sovelletaan virkavastuuta ja sitä myötä rikoslain säädöksiä virkarikoksista. Periaatteessa valtuutettuun voisivat soveltua rikoslain 40-luvun 8-9 §:n mukainen virkavelvollisuuden rikkominen, jos vastuuvapauspäätöstä tehtäessä on pyritty hankkimaan itselle etua tai aiheuttamaan toiselle vahinkoa.
Myös saman luvun 9-10 §:ien virkavelvollisuuden rikkominen ja tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen voisivat soveltua, jos luottamushenkilön katsottaisiin toimineen huolimattomuudesta tai tahallaan vastoin kunnan asukkaiden etua eikä asian merkitys olisi vähäinen. Näiden soveltuminen edellyttäisi käytännössä kuitenkin sitä, että vastuuvapausasiassa tulisi olla yksiselitteistä, että vastuuvapauden myöntämättä jättäminen olisi kunnan asukkaiden edun mukaista. Koska hallinnossa ja taloudessa asiat ovat harvoin yksiselitteisiä, on tähän vaikea päästä. Myöskään vähemmistöön jäävän ratkaisun puolesta äänestäminen ei vielä täytä tunnusmerkistöä, koska kunnalle haitallista päätöstä ei tehdä. Kunnanvaltuuston enemmistöä taas on kuntalain menettelysäännöksistä johtuen äärimmäisen hankala vaatia virkavastuuseen siitä, että he ovat aiheuttaneet kunnalle vahinkoa. Tällöin vastuuvapauspäätöksestä seuraava virkavastuu on lähinnä teoreettinen vaihtoehto.
Johtopäätökset
Vaikka kunnanhallituksen ja muiden tilivelvollisten vastuuvapaudesta päätetään vuosittain ja se voidaan jättää myöntämättä melko laajan harkinnan mukaan, liittyy vastuuvapauspäätökseen laaja ongelma. Kunnanvaltuusto päättää kunnanhallituksen ja muiden tilivelvollisten vastuuvapaudesta. Kunnanvaltuustolla on laaja harkintavalta asiassa ja kunnanvaltuuston päätöksen kumoaminen edellyttäisi hyvin selvää toimintaa vastoin kunnan etua. Kunnanvaltuutetut eivät myöskään käytännössä voi joutua vastuuseen virheellisestä päätöksestä, koska virkarikoksen täyttyminen vastuuvapauspäätöksestä on äärimmäisen epätodennäköistä. Tämän vuoksi kunnanvaltuutetut voivat tehdä vastuuvapauspäätöksen hyvinkin huoletta vastuun jäädessä lähinnä poliittiseksi seuraavissa kuntavaaleissa.
Lue lisää teemakirjoituksiamme sivulta:
Eelis Paukku
Lakimies, toimitusjohtaja
KPF Group Oy
