Kuinka EU:n päästökauppa on vaikuttanut Suomen ympäristö- ja energiapolitiikkaan?

EU:n päästökauppajärjestelmä on epäilemättä merkittävin yksittäinen Suomen ympäristöpolitiikkaa muovaava tekijä. Viikon blogikirjoitus perustuu tuoreeseen vertaisarvioituun tieteelliseen artikkeliini nimeltä päästökauppa ympäristöpolitiikan kiihdyttäjänä ja rajoittajana. Artikkeli on julkaistu Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirjassa 2021, ja on saatavilla seuraavan linkin takaa:


https://www.edilex.fi/ymparistopolitiikka_ja_oikeus/1000410003.pdf



Muuhun tieteelliseen tuotantooni voit tutustua seuraavan linkin takaa:


https://www.kpflaki.com/julkaisuluettelo


Tässä blogikirjoituksessa avaan artikkelin sisältöä ja sen keskeisiä tuloksia. Olen kirjoittanut päästökaupasta aiemminkin, nämä blogikirjoitukset löytyvät tämän kirjoituksen alaosasta.


Artikkelin tavoite ja toteutus


Artikkelin tavoite on suhteellisen kunnianhimoinen: tavoitteena on tarkastella, miten päästökauppajärjestelmä on vaikuttanut Suomen ympäristöpolitiikkaan, erityisesti hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen. Lähestyn aihetta kahden tutkimuskysymyksen kautta:


1. Mitkä ovat keskeiset hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen suoranaisesti tähtäävät keinot?


2. Miten EU:n yhteinen päästökauppajärjestelmä on vaikuttanut näiden sääntelykeinojen valintaan ja käyttöönottoon?


Tutkimuksessa tarkastelen ensimmäistä kysymystä erityisesti taloustieteen näkökulmasta, mutta huomioiden myös oikeustiedettä. Taloustieteen puolella on kehitetty useita ohjauskeinoja siihen, miten päästöjä voidaan vähentää, sekä arvioitu niiden tehokkuutta päästöjen vähentämisen ja talouden toiminnan kannalta. Toiseen tutkimuskysymykseen perehdyn kansallisen lainvalmisteluaineiston kautta. Tarkastelen, miten päästökauppaa on käytetty perusteluna erilaisille ympäristötoimille, tai niiden puutteelle. Käsittelen tutkimuksessa myös EU:n päästökauppajärjestelmän historiaa.


Päästökauppa taloustieteen näkökulmasta


Päästökauppa on globaalisti suosituin tapa vähentää kasvihuonekaasupäästöjä. Tämä johtuu siitä, että sen arvioidaan aiheuttavan kaikkein vähiten haittaa markkinoille. Huomattavasti enemmän haittaa talouden toiminnalle aiheutuu esimerkiksi erilaisista hiilidioksidiveroista tai päästökiintiöistä, kielloista puhumattakaan. Ensimmäiset päästökauppajärjestelmät otettiin käyttöön jo 1970-luvulla, ensimmäisenä Yhdysvalloissa. Merkittävin uusi päästökauppajärjestelmän käyttöön ottanut valtio on Kiina.


Taloustieteessä vahva konsensus on, että kaikki päästövähennyskeinot aiheuttavat lyhyen aikavälin hyvinvointitappioita. Pitkällä aikavälillä tosin tämä voidaan ylittää hiilituottavuuden kasvulla eli siten, että hiilidioksiditonnia kohden luotu hyvinvointi kasvaa. Erilaiset päästövähennystoimet kannustavat yrityksiä innovoimaan ja investoimaan päästöjä vähentäviin toimiin, mikä parantaa hiilituottavuutta. Päästökauppajärjestelmän tarkoitus on ohjata päästövähennykset sinne, mistä niistä saadaan paras tuotto.


Päästökauppajärjestelmän perusidea on, että tietyllä markkina-alueella on käytössä tietty määrä päästöoikeuksia, joiden määrä vähenee vuosittain. Hiilidioksidin päästämiseen vaaditaan päästöoikeus, esimerkiksi EU:ssa yksi päästöoikeus yhtä hiilidioksiditonnia kohden. Päästöoikeudet saadaan julkiselta toimijalta, ja yritykset voivat kaupata niitä keskenään. Tällaista järjestelmää kutsutaan cap-and-trade-järjestelmäksi. Päästöoikeudet voidaan joko huutokaupata yrityksille tai ne voidaan jakaa maksutta. EU:ssa osa päästöoikeuksista jaetaan maksutta sellaisille toimialoille, joilla kansainvälinen kilpailu on kovaa, muut oikeudet huutokaupataan. Yhteensä 57 % oikeuksista huutokaupataan.


EU:ssa huutokauppatulot on korvamerkitty valtioille ja erilaisiin ympäristötoimiin. Suomessa päästökaupan huutokauppatulot tuottavat noin 200 miljoonaa euroa vuosittain. Huutokauppa tuottaa tuloja valtioille, mutta se aiheuttaa herkästi hyvinvointitappioita, koska päästöoikeuksia huudetaan ”varmuuden vuoksi” enemmän kuin niitä tarvitaan, mikä nostaa keinotekoisesti hintatasoa. Markkinaehtoinen hintataso päästövähennykselle olisi taso, jossa päästöoikeuden hinta on se määrä, minkä verran maksaa halvimmillaan vähentää päästöjä alueella, jossa päästökauppaa sovelletaan.


Riippumatta siitä, ovatko oikeudet maksuttomia vai huutokaupataanko ne, yrityksillä on kannustin vähentää päästöjä. Huutokaupattavien oikeuksien tapauksessa kannustin on vähentää huutokauppaan kuluvia rahoja. Maksutta saatavien oikeuksien tapauksessa kannustin on myydä oikeuksia jälkimarkkinoilla muille toimijoille, mistä saadaan lisätuloja. Tällaisessa järjestelmässä päästövähennykset kohdistuvat sinne, missä ne on halvin toteuttaa, mikä minimoi hyvinvointitappiot.


Päästökauppa ja muut ohjauskeinot


Päästökaupassa taloudellisella toimijalla on kolme vaihtoehtoa: vähentää taloudellista toimintaa, ostaa päästöoikeuksia, tai investoida päästöjen vähentämiseen. Näistä vain investoinnit lisäävät pitkän aikavälin hyvinvointia. Dilemmana tässä on, että päästöoikeudet kallistuvat koko ajan, mutta päästövähennysinvestoinnit halventuvat koko ajan, jolloin yritykset pyrkivät optimoimaan investointien lykkäystä mahdollisimman pitkälle. Jos päästöoikeuden hinta on matala, ei se kannusta investointeihin. EU:ssa hintaa on laskenut päästöoikeuksien varastoiminen, koska päästöoikeuksia on jaettu 2010-luvulla huomattavasti enemmän, kuin mitä niitä on käytetty. Nämä oikeudet ovat myös jääneet yrityksille säästöön tulevia vuosia varten.


Päästökauppaa käytetään usein vaihtoehtona hiiliverolle. Hiiliverot ovat kuitenkin yhä käytössä useilla sektoreilla, joille päästökauppa olisi liian vaikea tai kallis toteuttaa. Käytännössä tällä tarkoitetaan kuluttajia, jotka maksavat hiilidioksidipäästöistään, esimerkiksi autoilustaan, veroina. Hiiliverolla on yksi merkittävä etu päästökauppaan nähden: sen määrä on ennakoitavissa verrattuna päästöoikeuksiin, joiden hinta vaihtelee voimakkaasti markkinoiden mukana.


Näiden kahden vuorovaikutus on myös ongelmallista. Päästöoikeuden hinnan nousu vähentää fossiilisten polttoaineiden kulutusta, jolloin niiden hinta laskee, mikä nostaa niiden kulutusta päästökaupan ulkopuolisella sektorilla. Tämä ei välttämättä ole kansantaloudellinen ongelma, koska se nostaa hiiliveron tuottoa. Tämä on kuitenkin poliittinen ongelma, koska se johtaa tarpeeseen nostaa hiiliveroja, jotta päästövähennystavoitteet saavutettaisiin.


Teoriassa päästökaupan rinnalla ei tarvittaisi valtiontukia. Päästökaupan alueellisuus johtaa kuitenkin tarpeeseen tukea energiaintensiivistä teollisuutta, jotta se säilyttäisi kansainvälisen kilpailukykynsä verrattuna niihin alueisiin, joilla päästökauppaa tai hiiliveroja ei ole käytössä. Tuilla ei myöskään voida vähentää päästöjä, koska ainakin teoriassa kaikki päästöoikeudet käytetään aina. Tällöin tuet laskevat vain keinotekoisesti päästöoikeuksien hintaa. Tuilla voidaan kuitenkin edistää uuden tekniikan kehittymistä, mikä vähentää hyvinvointitappioita laskiessaan päästövähennysinvestointien kustannuksia. Erilaiset tuotantotuet uusiutuvalle energialle eivät päästökauppamaailmassa vähennä päästöjä, mutta ne voivat edistää tekniikan kehittymistä.


Päästökauppajärjestelmän merkittävin heikkous – hiilivuoto


Päästökauppaa voitaisiin kuvata lähes täydellisenä päästövähennyskeinona, jos sitä voitaisiin soveltaa kaikkeen taloudelliseen toimintaan ja se olisi globaalisti käytössä samanlaisena. Ensimmäistä ongelmaa eli päästökaupan toimialajaottelua kuvasin jo ylempänä. Toiseen ongelmaan eli päästökaupan maantieteelliseen jaotteluun viittasin kansainvälisen kilpailukyvyn osalta. Päästökauppa voi aiheuttaa sen, että tiettyjä hiili-intensiivisiä toimintoja voi olla taloudellista mahdotonta harjoittaa päästökauppa-alueilla. Näiden tuotteiden kysyntä ei kuitenkaan vähene, vaikka toiminta lopetettaisiin päästökauppa-alueella. Tämä tarkoittaa, että tuotantoa kasvatettaisiin päästökaupan ulkopuolisilla alueilla, mikä ei ainakaan vähentäisi globaaleja päästöjä. Tätä kutsutaan hiilivuodoksi.


Hiilivuodosta puhutaan silloin, kun poliitikot kertovat ilmastotoimien haittaavan suomalaista teollisuutta. Vastoin poliitikkojen väitteitä, hiilivuoto ei ole merkittävä useimmilla toimialoilla, koska esimerkiksi kuljetuskustannukset ovat merkittävämpi osa tuotteiden kustannusrakenteessa. Tämän lisäksi EU-alueelta on havaintoja, että matalat hinnanlisäykset eivät aiheuta lainkaan hiilivuotoa, koska muut kilpailukykytekijät tasapainottavat tätä vaikutusta.


Hiilivuoto koskettaa kuitenkin muutamia yksittäisiä toimialoja rajusti, erityisesti tämän uhan alla on terästeollisuus. Esimerkiksi Suomessa SSAB:n terästehdas Raahessa aiheuttaa 7 % Suomen hiilidioksidipäästöistä. Tämän hinnoittelu johtaisi kilpaillulla toimialalla tuotannon siirtymiseen muualle, minkä vuoksi terästeollisuus saa maksuttomia päästöoikeuksia, tosin joka vuosi vähenevän määrän.


EU:n päästökauppajärjestelmä


EU:n päästökauppajärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 2005, ja se on nykyään maailman suurin päästökauppajärjestelmä. Islanti, Norja ja Liechtenstein ovat liittyneet järjestelmään vapaaehtoisesti. Päästökauppa kattaa kuusi kasvihuonekaasua: hiilidioksidi (CO2), metaani (CH4), typpioksiduuli (N2O), fluorihiilivedyt (HFC), perfluorihiilivedyt (PFC) ja rikkiheksafluoridi (SF6). EU:ssa yksi päästöoikeus tarvitaan yhteen hiilidioksidiekvivalenttitonniin eli määrään kaasua, joka lämmittää ilmastoa samalla tavalla kuin yksi hiilidioksiditonni.


Päästökauppajärjestelmä oli sen kahdessa ensimmäisessä vaiheessa vuosina 2005–2012 hyvin tehoton päästöoikeuksien maksuttomasta jakamisesta johtuvan matalan hinnan vuoksi. Päästökaupan kolmannessa vaiheessa vuodesta 2013 päästöoikeuksien määrä on vähentynyt tehokkaasti, koska kansainväliset päästövähennykset eli niin sanotut Kioton pöytäkirjan mukaiset vähennykset rajoitettiin, ja vuonna 2020 ne kiellettiin kokonaan.


Oikeuksien määrän vähenemisestä huolimatta päästöoikeudet olivat halpoja vielä kolmannessa vaiheessa vuosina 2013–2020, koska EU:ssa oli taantuma johtuen eurokriisistä. Tänä aikana yrityksille jäi merkittävästi päästöoikeuksia varastoon. Tämä halvensi päästöoikeuksia pitkälle tulevaisuuteen. Päästökaupan neljännessä vaiheessa näihin ongelmiin puututtiin rajusti.


Ensimmäinen iso muutos oli oikeuksien vuosittaisen määrän leikkaaminen. Päästöoikeuksien määrä vähenee lineaarisesti 2,2 % vuodessa eli oikeuksien määrä laskee noin 43 miljoonalla kappaleella vuosittain, mikä tarkoittaa 43 miljoonan hiilidioksiditonnin päästöjen vähennystä. Vertailukohtana Suomen hiilidioksidipäästöt vuonna 2018 olivat 56 miljoonaa tonnia. Tällaisella vähennyksellä EU ei vielä saavuta vuoden 2050 päästövähennystavoitetta, mutta pääsee lähelle sitä.


Toinen merkittävä muutos oli markkinavakausjärjestelmän muutokset. Markkinavakausjärjestelmän tarkoitus on estää päästöoikeuksien hinnan heilahtelua. Jos yrityksissä varastossa olevat päästöoikeudet ylittävät 833 miljoonaa päästöoikeutta, leikataan seuraavana vuonna huutokaupattavien päästöoikeuksien määrää 24 %, kunnes varastot laskevat. Vuoden 2020 uudistuksen jälkeen huutokaupasta leikatut päästöoikeudet mitätöidään, jos varastot eivät laske seuraavan vuoden aikana alle 833 miljoonan oikeuden kynnysrajan.


Suomen päästövähennyskeinot – kiellot


Erilaisia kieltoja kutsutaan yleensä command-and-control -lähestymistavaksi. Niitä pidetään talouden kannalta haitallisina, mutta tehokkaana keinona tavoitteen saavuttamiseksi. Suomessa päädyttiin vuonna 2016 kieltämään kivihiilen energiakäyttö. Suomesta tulee vuonna 2029 ensimmäinen valtio, jossa kivihiilen energiakäyttö loppuu. Kieltoa perusteltiin vuonna 2016 sillä, että päästökauppa ei vaikuttanut lopettavan kivihiilen käyttöä riittävän nopeasti. Tällöin arvioitiin, että hiilen käyttö vähenisi päästöoikeuden hinnan ollessa 28 e, mistä oltiin tuolloin kaukana, kun päästöoikeuden hinta liikkui alle 10e. Tällä hetkellä päästöoikeuden hinta on noin 73e, jolloin jälkiviisaana on helppo todeta, että hiilen käyttö olisi loppunut ilman kieltoakin.


Kielto sinänsä ei vähennä merkittävästi päästöjä päästökauppamaailmassa. Päästöoikeuksien jääminen käyttämättä johtaa todennäköisesti vain siihen, että ne käytetään muualla. Toisaalta kivihiilen käyttö olisi todennäköisesti loppunut ilman kieltoakin päästöoikeuden korkean hinnan vuoksi. Kivihiilen poltto on lisännyt merkittävästi päästöoikeuden hintaa vuoden 2021 loppupuolella, koska kaasun polttaminen Keski-Euroopassa on vähentynyt kansainvälisen politiikan vuoksi.


Suomen päästövähennyskeinot – lupamenettely


Päästöjä voitaisiin periaatteessa rajoittaa myös ympäristöluvilla. Ympäristöluvissa voisi olla yhtenä ehtona kasvihuonekaasujen päästöjen jääminen tietyn rajan alle. Päästökauppaan kuuluvien toimijoiden osalta tämä on kuitenkin kielletty EU-direktiivillä. Tämän vuoksi tällaiset ehdot voisivat koskea vain päästökaupan ulkopuolisia toimijoita. Ympäristöluvan käyttämistä päästöjen vähentämiseen on kuitenkin pohdittu Suomessa, ja asia voi nousta esille tulevaisuudessa.


Verotus


Verotus on yksi perinteisimpiä ympäristötoimia. Verotus on ollut osin ympäristöperusteista vuodesta 1990 alkaen. Vuonna 2011 toteutettiin laaja energiaverotuksen uudistus niin, että polttoaineen hiilidioksidipäästöt ovat yksi veron peruste. Suomessa ja EU-tasolla on tiedostettu, että veropolitiikkaa on kehitettävä päästökaupan rinnalla, jotta päästöt eivät valuisi päästökaupan ulkopuoliselle sektorille. Suomessa on myös hinnoiteltu hiilidioksidipäästöjä niin, että hinta on korkeampi siellä, missä päästöjen vähentäminen on kalliimpaa, esimerkiksi liikenteessä. Tällöin hiiliverot polttoaineessa lisäävät kannustimia päästöjen vähentämiseen.


Polttoaineiden hiilidioksidipäästöjen verottamisesta ei aikanaan päästy sopuun EU-tasolla, vaikka EU:n energiaverodirektiivillä on asetettu minimi tiettyjen polttoaineiden veroille. Useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin ottaneet käyttöön kansallisia hiiliveroja polttoaineille. Suomen verotaso onkin huomattavasti näitä minimitasoja korkeampi. Suomen hiilidioksidiverotus on myös yhä hyvin rajallista. Suomessa verotetaan sekä polttoaineen energiasisältöä että hiilidioksidipäästöjä. Energiasisältöön perustuva verokomponentti on yhä merkittävästi suurempi.


Suomen hiiliverot asettavat hiilidioksiditonnin hinnaksi noin 53 euroa, mikä on huomattavasti 2010-luvun päästöoikeuden hinnan keskiarvon alapuolella, mutta selkeästi alle päästöoikeuden nykyhinnan, yli 70 euroa. Suomessa on tosin jätetty tiettyjä polttoaineita, esimerkiksi turve, hiilidioksidiverotuksen ulkopuolelle. Turpeen jättämistä hiiliverojen ulkopuolelle perusteltiin juuri sillä, että päästökauppa nostaa turpeen hintaa tulevaisuudessa tehden siitä kilpailukyvyttömän.


Tukipolitiikka


Vaikka valtiontuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä, niitä voidaan myöntää tietyissä tapauksissa. EU-komissio voi myöntää luvan tukien myöntämiseen, jos niistä on enemmän hyötyä kuin haittaa. Nykyisellään tukia myönnetään selkeästi eniten ympäristöperusteilla, erityisesti kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Päästökaupasta on annettu omat valtiontukisuuntaviivansa, mikä mahdollistaa energiaintensiivisten yritysten tukemisen, jotta niiden kilpailukyky ei kärsisi. Suomi hyödynsi nämä mahdollisuudet niin laajasti kuin mahdollista ja tuki yrityksiä voimakkaasti. Nykyisellä hallituskaudella tuki on päätetty korvata sähköistämistuella, joka kannustaa muiden polttoaineiden vaihtamiseen sähköön. Tämän lisäksi nykyhallitus on alentanut teollisuuden sähköveroa kilpailukyvyn säilyttämiseksi.


Yhteenveto


Päästökauppa on eniten suomalaista energia- ja ympäristöpolitiikkaa muovaava seikka. Päästökauppa vähentää hiilidioksidipäästöjä markkinamyönteisesti. Päästökaupalla on kuitenkin tiettyjä rajoitteita, jotka pakottavat myös kansallisiin päästövähennystoimiin. Päästökauppaa ei sovelleta kaikkiin toimialoihin, minkä vuoksi Suomessa on otettu käyttöön useita erilaisia hiiliveroja, joilla pyritään vähentämään päästöjä muilla sektoreilla. Päästökauppa on myös jarruttanut useita politiikkatoimia, ja Suomessa on pyritty pehmentämään teollisuuden kärsimää kilpailukykyhaittaa. Päästöoikeuden hinta on noussut vasta 2020-luvulla, ja merkittäviä muutoksia ympäristöpolitiikkaan on luultavasti tulossa.


Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:

https://www.kpflaki.com/blog/categories/ymp%C3%A4rist%C3%B6oikeus


Eelis Paukku

OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), DI (Tuotantotalous)

Lakimies, toimitusjohtaja

Lakitoimisto KPF


044 9755 196

eelis.paukku@kpflaki.com




91 katselukertaa0 kommenttia

Viimeisimmät päivitykset

Katso kaikki