Voiko sellaisen asemakaavan tehdä, jossa autoliikennettä ei välttämättä voida järjestää sujuvasti? Korkeimman hallinto-oikeuden tuoreen ratkaisun mukaan, jos autoliikenteen sujuvuuden edellytyksiä ei ole selvitetty riittävästi ja sujuvuudelle liittyy uhkia, ei kaavaa voida vahvistaa. Tätä ratkaisua on kommentoitu vilkkaasti sosiaalisessa mediassa. Tässä blogikirjoituksessa kirjoitan ratkaisun taustat sekä oion yleisimpiä ratkaisuun liittyviä väärinkäsityksiä ja vääriä johtopäätöksiä, joita vedettiin julkisuudessa nopeasti.
Kaavoituksen oikeudellinen tausta
Kaavoitus on merkittävä maankäytön ohjauskeino kunnissa. Asemakaavat ovat merkittävin ohjauskeino siinä, mitä minnekin saa rakentaa. Rakennukset ovat olemassa tyypillisesti vuosikymmeniä, ja alueen muuttaminen kaavoittamisen ja rakennusten rakentamisen jälkeen on vaikeaa ja kallista. Tämän vuoksi kaavan laatiminen edellyttää huolellista suunnittelua ja vaikutusarviointia. Tätä koskeva määräys on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä:
”Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.”
Vaikutusarviointia on pidetty niin tärkeänä, että sitä koskeva erillinen säännös on otettu lakiin. Jos vaikutusarviointia ei ole tehty riittävän hyvin, kaavapäätös on lainvastainen ja se voidaan kumota hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä on myös erillinen säännös asemakaavan sisältövaatimuksista:
”Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.”
Pykälässä edellytetään myös liikenteen järjestämisen huomioimista. Tämä edellyttää kaikkien eri liikennemuotojen tarpeiden huomioimista. Liikennemuotojen tarpeet huomioidaan alueiden suunnitellun tulevan käytön mukaan. Liikennesuunnittelussa tulee huomioida vaikutukset kaava-alueelle ja sen ulkopuolisille alueille. Sellaista kaavaa ei voida hyväksyä, joka aiheuttaa merkittävää haittaa liikenteen sujuvuudelle kaava-alueella tai sen ulkopuolella. Merkittävää haittaa ei ole määritelty erikseen, mutta liikenteen lievä ruuhkautuminen ei vielä tarkoita tätä. Merkittävästä haitasta on pikemminkin kyse silloin, jos liikenne ei kaikkina aikoina etene ja matka-ajat pidentyvät huomattavasti.
Tapauksen taustat
Helsingin kaupunginvaltuusto hyväksyi Hernesaaren asemakaavan 22.4.4020. Asemakaava toteutti 18.4.2019 hyväksyttyä osayleiskaavaa. Osayleiskaavassa edellytettiin alueen kehittämistä joukkoliikenne, kävely ja pyöräily edellä. Asemakaavan katuverkko suunniteltiin painottaen kävelyä, pyöräilyä ja jalankulkua.
Alueen pysäköintipaikat toteutettiin aiemmasta poiketen markkinaehtoisesti eli rakennusliikkeet saivat päättää itse, paljonko ne rakentaisivat niitä. Aiemmin autopaikkojen määrästä oli määrätty tarkasti kaavamääräyksillä. Erilaisten liikennearvioiden mukaan alueelta lähtevistä matkoista 14–28 % toteutettaisiin muilla kulkutavoilla kuin autolla.
Monilähialueen taloyhtiö sekä muutama asukasyhdistys valitti kaavasta. Valituksen perusteena oli erityisesti se, että uuden kaavan hyväksyminen heikentäisi merkittävästi liikenteen sujuvuutta lähialueilla. Syynä oli, että autoliikenne katualueelta oli järjestetty ainoastaan muutaman kadun kautta. Helsingin hallinto-oikeus hyväksyi valituksen 29.4.2021 antamallaan päätöksellä H1904/2021 ja kumosi kaupunginvaltuuston päätöksen, eli hovioikeus myös kumosi kaavan. Perusteluna päätökselle oli, että liikenteen sujuvuutta ei oltu selvitetty tarpeeksi.
Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Korkein hallinto-oikeus antoi Helsingin kaupungille valitusluvan. Asiassa käsiteltävä kysymys oli, voidaanko tehtyjen selvitysten perusteella varmistua riittävästi siitä, että kaava mahdollistaa lain vaatimukset liikenteen sujuvuuden järjestämisestä. Helsingin kaupunki oli tilannut arviot liikennemäärien kehityksestä arvostetulta konsulttitalolta.
Kaikissa arvioissa henkilöautoilun arvioitiin vähenevän Helsingin keskustan alueella, mutta arvioihin liittyi merkittävää hajontaa riippuen useista muuttujista, kuten pysäköintimaksuista ja ruuhkamaksuista. Autoilun osuudeksi kaikista alueelta lähtevistä matkoista arvioitiin eri skenaarioissa 14–28 %. Vähimmän autoilun skenaariossa liikenne ei ylittäisi välityskykyä edes ruuhkahuippuina eli liikenteelle ei aiheutuisi ongelmia.
Tätä seuraavassa skenaariossa aiheutuisi aamuisin jonoutumista ja iltaisin liikenneverkon välityskyky ylittyisi eli alueelle syntyisi merkittäviä jonoja. Tällöin keskimääräinen matka-aika pois alueelta kasvaisi puolella Välityskyvyn ylittyessä matka-ajat kasvavat merkittävästi ja alueella joudutaan pysähtelemään merkittävästi, ja liikenteen normaali liikkuminen jatkuu vasta jonkin aikaa varsinaisen ruuhka-ajan jälkeen. Autoilun maksimiskenaariossa välityskyky ylittyisi aamulla ja illalla, ja matka-aika alueelta kaksinkertaistuisi nykytilanteeseen verrattuna. Tämä skenaario arvioitiin selvityksessä autoilijoille kohtuuttomaksi.
Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei mitään skenaarioista voi ottaa varmuudella suunnittelun pohjaksi. Tämä johtui siitä, että tietyt seikat kuten ruuhkamaksu tai pysäköinnin hinnoittelu, olivat toteutumiseltaan epävarmoja. Tämän vuoksi tapauksessa oli merkittävä riski, että liikennemäärät kehittyisivät pahimpien skenaarioiden mukaan. Kaava ei korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan täyttänyt lain vaatimuksia, koska kaavaan sisältyi merkittävä riski siitä, että autoliikenteen sujuvuus heikentyisi merkittävästi suuressa osassa Helsingin kantakaupunkia.
Yhteenveto
Vaikka sosiaalisessa mediassa onkin toisin väitetty, päätös ei tarkoita sitä, että uudet asuinalueet tulisi rakentaa autoilun ehdoilla. On yhä mahdollista suunnitella asuinalueita, jotka rakennetaan julkisen liikenteen, kävelyn ja pyöräilyn pohjalle. Autoilu tulee kuitenkin suunnitella kaavassa niin, että ei ole suurta riskiä siitä, että kaavoitetun alueen ja lähialueiden liikenne heikentyisi merkittävästi. Merkittävä liikenteen heikentyminen tarkoittaa ainakin välityskyvyn ylittymistä niin pahasti, että matka-ajat voivat ruuhka-aikoina jopa kaksinkertaistua.
Kaavan laatija ei voi vaikuttaa liikennemäärin suoranaisesti, joten kaavoituksessa tulee huomioida arvioita liikennemäärien kehityksestä tulevaisuudessa. Kaavaa ei voi laatia parhaiden skenaarioiden mukaan, vaan pahimpia skenaarioita tulee huomioida riittävästi niiden todennäköisyys huomioiden.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, tohtorikoulutettava), DI (Tuotantotalous)
HT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
