Liikenteen hiilidioksidipäästöjen vähentämistä tavoitellaan erityisesti vaihtoehtoisten käyttövoimien kautta. Näitä ovat erityisesti sähköautot, mutta myös kaasuautoja on Suomessa ja maailmalla jonkin verran ja vetyautoista povataan tulevaisuuden kulkuneuvoja. Tässä blogikirjoituksessa esittelen aikaisempaa taloustieteellistä tutkimusta sekä arvioin sen valossa Suomen nykyistä sääntelyä ja sitten esitän keinoja, miten Suomessa voitaisiin edistää vaihtoehtoisten polttoaineiden ajoneuvojen yleistymistä nykyistä tehokkaammin.
Tämä blogikirjoitus perustuu uusimpaan artikkeliini, joka on julkaistu Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirjassa 2020. Kirjoitus on vertaisarvioitu artikkeli eli ns. referee-artikkeli. Tämä tarkoittaa sitä, että alallaan tunnettu ja arvostettu oikeustieteilijä on arvioinut tekstin tieteellisesti päteväksi. Koko artikkeli on saatavilla osoitteessa:
https://www.edilex.fi/ymparistopolitiikka_ja_oikeus/21804.pdf
Muuhun tieteelliseen tuotantooni voit tutustua seuraavan linkin takaa:
Metodi ja kysymyksenasettelu
Tutkimuksessa oli kaksi tutkimuskysymystä:
1. Mitkä seikat haittaavat vaihtoehtoisten polttoaineiden ajoneuvojen liikenneinfrastruktuurin yleistymistä?
2. Miten julkinen toimija voisi vaikuttaa näihin seikkoihin sääntelyllä tai budjettia käyttäen?
Ensimmäiseen kysymykseen vastasin pääasiassa asiaa tutkineen taloustieteellisen tutkimuksen perusteella. Kokoamalla tätä tutkimusta pystyin tunnistamaan useita seikkoja, jotka haittaavat ajoneuvojen yleistymistä.
Toiseen kysymykseen vastasin tarkastelemalla nykyistä lainsäädäntöä. Lainsäädännössä on useita seikkoja, joita muuttamalla olisi mahdollista saada ajoneuvojen tarvitsema liikenneinfrastruktuuri yleistymään ja siten myös mahdollistaa ajoneuvojen yleistyminen. Näiden perusteella esitin useita kehittämiskohteita lainsäädäntöön ja ylipäätään liikennepolitiikkaan. Tutkimuksessa oli useita metodeja: taloustieteeseen perehdyttiin kirjallisuuskatsauksella eli tutkimalla aiempaa tutkimusta, nykyiseen sääntelyyn lainopillisesti ja sääntelyn kehittämistä esitettiin sääntelyteoreettista metodia käyttäen.
Keppiä vai porkkanaa? – Markkinahäiriöt
Vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvot yleistyvät, jos ne ovat omistajilleen kokonaisuutena hyödyllisempiä kuin perinteiset käyttövoimat eli bensiini ja diesel. Tämä hyödyllisyys kattaa ajoneuvojen käytettävyyden sekä omistamisen, käytön ja hankinnan kustannukset. Valtio ei käytännössä voi Suomessa vaikuttaa teknologian kehitysvauhtiin, koska Suomessa ei ole merkittävää ajoneuvotuotantoa eikä varsinkaan tuotekehittelyä. Valtio voi kuitenkin saada aikaan sen, että näiden ajoneuvojen tarvitsema infrastruktuuri, kuten latausasemat tai tankkauspisteet, yleistyisivät ja siten helpottaisivat ajoneuvojen käyttöä.
Näiden vuoksi valtion rooliksi jää lähinnä kuluttajan kustannuksiin vaikuttaminen. Kustannuksiin liittyy useampi markkinahäiriö, jotka johtavat siihen, että kysyntä ja tarjonta eivät toimi tehokkaasti yhteiskunnan kannalta. Käsittelen näitä markkinahäiriöitä artikkelissani aikaisemman taloustieteellisen tutkimuksen pohjalta.
Ensimmäinen markkinahäiriö on negatiiviset ulkoisvaikutukset. Ajoneuvojen tapauksessa tämä tarkoittaa sitä, että kaikki ajoneuvojen käyttämisen aiheuttamat kustannukset eivät ole mukana autoilun hinnassa.
Pääasiassa tämä tarkoittaa sitä, että ajoneuvojen hiilidioksidipäästöt aiheuttavat haittaa myös muille kuin itse autoilijoille, mutta autoilijat eivät täysimääräisesti maksa tästä. Tämän lisäksi autot aiheuttavat muitakin haittoja, kuten meluhaittoja, joista autoilijat eivät suoranaisesti maksa. Tämän vuoksi perinteiset käyttövoimat ovat halvempia kuin niiden pitäisi olla ja niiden käyttäjät saavat eräänlaista tukea koko muulta yhteiskunnalta.
Toinen ja todennäköisesti merkittävin markkinahäiriö on puutteellinen koordinaatio. Tämä tarkoittaa sitä, että toisistaan riippuvaiset markkinat eivät kommunikoi keskenään, mikä aiheuttaa tehottomuutta. Tätä vaikeasti ymmärrettävää ilmaisua kuvataan arkikielessä helpommin ymmärrettävällä muna-kana-ongelmalla eli sillä, että toista ei voi olla ennen toista. Ajoneuvojen tapauksessa tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että kaasuautoilu ei ole mahdollista, ennen kuin on tankkausasemia, mutta tankkausasemia ei kannata rakentaa ennen kuin kaasulla käyviä ajoneuvoja on riittävästi. Tätä ongelmaa pidetään joissain taloustieteellisissä tutkimuksissa niin merkittävänä, että ajoneuvot eivät todennäköisesti yleistyisi ollenkaan ilman valtiovallan toimia.
Kolmas markkinahäiriö tai enemmänkin markkinoiden toimintaa haittaava seikka on epävarmuus. Vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvojen tekniikka kehittyy kovaa vauhtia, mikä aiheuttaa epävarmuutta siitä, milloin ajoneuvoja kannattaa hankkia tai millaiseen infrastruktuuriin kannattaa investoida. Tämän lisäksi valtion politiikkatoimet ja niiden muutokset aiheuttavat epävarmuutta toimijoissa, jotka pelkäävät sääntelyn muutosten tuhoavan investointien tuotot. Epävarmuuden jatkuessa investointeja lykätään ja vaikka investoinnit olisivatkin tuottoisia, niitä lykätään parempien tuottojen toivossa.
Nykyinen sääntely – verotus
Ensimmäinen keino, jolla ajoneuvojen käytön kustannuksiin ja siten eri käyttövoimien yleistymiseen voidaan vaikuttaa, on verotus. Verotuksella voidaan sisällyttää ajoneuvon käyttämän käyttövoiman kustannuksiin sen aiheuttaman saastumisen kustannukset. Tämä ei kuitenkaan ole osoittautunut tehokkaaksi tavaksi: ajoneuvojen polttoaineen hiilidioksidipäästöjen nykyinen verotaso Suomessa on 77 e/hiilidioksiditonni, kun OECD:n mukaan saastumisen kustannukset tulisivat katetuksi jo 30-60e/t verotasolla.
Taloustieteellisessä kirjallisuudessa on myös tunnistettu syy, miksi tämä ei ole riittävä keino vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvojen yleistymiseksi.
Vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvot ovat tyypillisesti kalliimpia kuin perinteisten käyttövoimien ajoneuvot johtuen skaalaetujen puutteesta ja tekniikan uutuudesta. Aiemman taloustieteellisen tutkimuksen perusteella kuluttajat ovat tyypillisesti huonoja arvioimaan ajoneuvon elinkaarikustannuksia. Kustannusten arvioinnissa painotetaan hankintahintaa suhteettoman paljon, kun taas käytön ja omistamisen kustannuksia aliarvioidaan. Tämän vuoksi käytön ja omistamisen verottamisella on vain rajallinen vaikutus ajoneuvoja koskeviin hankintapäätöksiin.
Tästä huolimatta ajoneuvojen omistamiseen sidottu ajoneuvovero perustuu osittain ajoneuvon käyttövoimaan eli siten epäsuorasti hiilidioksidipäästöihin. Tämän sinänsä lisää saastuttamisen kustannuksia ja tekee vaihtoehtoisista käyttövoimista suhteellisesti halvempia, jos verrataan ajoneuvojen elinkaaria, mutta se ei ole tehokas keino hankintapäätöksiin vaikuttamisessa. Sen sijaan ajoneuvoa hankittaessa maksettava autovero, joka perustuu myös osittain ajoneuvon hiilidioksidipäästöihin, on tehokas keino vaikuttaa ostopäätöksiin, koska se vaikuttaa merkittävästi hankintahintaan ja siten kuluttaja-asiakkaiden toimintaan.
Yrityskäyttäjiin autovero ei kuitenkaan taloustieteellisen kirjallisuuden perusteella näyttäisi juuri vaikuttavan. Yrityskäyttäjät hankkivat jopa puolet uusista vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvoista. Yrityskäyttäjien päätöksenteossa hankintahinta ei kuitenkaan ole merkittävässä roolissa, koska ajoneuvojen hankintahinta voidaan vähentää verotuksessa. Tämän vuoksi yrityskäyttäjille tarvittaisiin erillinen veroporkkana, jotta he hankkisivat lisää uusia vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvoja. Yksi tällainen keino lisätä investointeja on korottaa niistä tehtäviä poistoja.
Jos yritykset voivat tehdä korotettuja poistoja, ne saavat investointien verohyödyn käyttöönsä nopeammin ja siten voivat tehdä lisää tuottavia investointeja. Tällä tavoin onkin pyritty jo aiemmin lisäämään yritysten investointeja ja vuosille 2020–2023 on säädetty oma lakinsa kaikkien tuotantoinvestointien korotetuista poistoista, jotka ovat tuplat normaaliin verrattuna. Tämän pidennetty soveltaminen vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvoihin voisi lisätä niiden hankkimista.
Itse infrastruktuuria on vaikea edistää veropoliittisesti. Korotetut poistot voisivat olla yksi keino edistää infrastruktuurin yleistymistä, mutta muussa tapauksessa erilaiset verotuet ovat todennäköisesti tehottomia tai epäkäytännöllisiä. Tämän vuoksi niiden edistämiseen tarvitaan muita keinoja.
Tukipolitiikka
Valtiontuet ovat tehokas keino puuttua markkinahäiriöihin. Olen kirjoittanut aiheesta aikaisemmin väitöskirjan ja useita artikkeleita:
https://www.kpflaki.com/post/v%C3%A4it%C3%B6skirjani-valtiontuista-mist%C3%A4-siin%C3%A4-onkaan-kyse
Tässä tapauksessa valtiontuilla voitaisiin ainakin tehdä vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvojen hankinnasta halvempaa tai tukea infrastruktuurin hankkimista. Tuet voidaan jakaa neljään ryhmään: 1) tuet kuluttajille hankintaan, 2) tuet yrityksille hankintaan, 3) investointituet infrastruktuurin hankintaan ja 4) toimintatuet infrastruktuurin operoinnille. Näistä toimintatuet ovat EU:n valtiontukisääntöjen näkökulmasta kaikkein huonoin vaihtoehto, eikä niitä siksi voida pitää suotavana lähtökohtana politiikalle. Aiemman kotimaisen tutkimuksen perusteella toimijat myös suosivat investointitukia, koska niissä rahat saadaan heti ja tulevat muutokset politiikassa eivät vaikuta investoinnin tuottoon niin voimakkaasti.
Kuluttajille myönnettävät tuet ovat valtiontukisääntöjen näkökulmasta suhteellisen ongelmattomia, mutta kahden muun osalta EU-säännöt asettavat useita reunaehtoja tukiohjelmille. Ajoneuvojen ja infrastruktuurin hankintaan myönnettäviä tukia on hyväksytty ennenkin EU:ssa ja siksi tällaisia tukiohjelmia voitaisiin panna toimeen myös Suomessa. Taloustieteellinen tutkimus viittaisi siihen, että infrastruktuurille myönnetyt tuet olisivat kustannustehokkaampi keino ajoneuvojen yleistämiseen kuin suoraan ajoneuvojen hankintaan myönnettävä tuet.
Suomessa on jo nykyisellään käytössä tukia tällaisille lataus- ja tankkausinfrastruktuuri-investoinneille ja koska tukien enimmäismäärää on jossain määrin rajattu, on tukien korottaminen haastavaa. Tukiohjelmien käytössä olevia rahoja voitaisiin tosin lisätä, jolloin useampi tuensaaja voisi saada tukea, ja tukiohjelmien kestoa voitaisiin jatkaa vuoden 2021 jälkeen, jolloin nykyiset tukiohjelmat päättyvät.
Julkiset hankinnat
Valtio ei ole kovinkaan tehokas toimija markkinaosapuolena. Valtion ei ole kannattavaa alkaa itse rakentaa kaupallista lataus- ja tankkausinfrastruktuuria, koska tämä haittaisi markkinoiden toimintaa, saattaisi tulla veronmaksajille kalliiksi ja kaiken lisäksi olla valtiontukisääntöjen vastaista. Valtio ja kunnat ovat kuitenkin merkittävä ajoneuvojen ja kuljetuspalveluiden ostajia ja voivat näillä hankinnoilla lisätä merkittävästi vaihtoehtoisia käyttövoimia.
Julkisia hankintoja sääntelee hankintalaki. Hankintalaki mahdollistaa sekä elinkaarikustannusten että ympäristönäkökohtien ottamisen huomioon julkisissa hankinnoissa. Ajoneuvohankinnoissa onkin jo jonkin verran sovellettu erilaisia ympäristönäkökulmia ja edellytetty esimerkiksi tietyt rajat alittavia hiilidioksidipäästöjä. Jos vertailuperusteena sovelletaan pelkästään hintaa, on todennäköistä, että perinteiset käyttövoimat voittavat kilpailutuksen. Julkinen taho voi kuitenkin soveltaa vertailuperusteena elinkaarikustannuksia, jolloin halvemmat käyttökustannukset voivat antaa etua vaihtoehtoisille käyttövoimille. Paras tapa on kuitenkin asettaa ehdottomaksi edellytykseksi tietyt ympäristökriteerit, kuten tietyn rajan alittavat hiilidioksidipäästöt.
EU-sääntely myös pakottaa painottamaan ajoneuvohankinnoissa vähäpäästöisiä ajoneuvoja. EU-direktiivi ajoneuvohankinnoista edellyttää, että tietty määrä julkisen tahon hankkimista ajoneuvoista ja kuljetuspalveluista on vähäpäästöisillä ajoneuvoilla suoritettuja. Vuoden 2025 loppuun asti vähäpäästöisyys tarkoittaa henkilöautoilla alle 50 g/km hiilidioksidipäästöjä ja tämän jälkeen 0 g/km päästöjä. Direktiivi edellyttää, että Suomen 2.8.2021 jälkeen hankkimista ajoneuvoista tai ajoneuvopalveluista 38,5 % on oltava direktiivin mukaisia vähäpäästöisiä, raskaiden ajoneuvojen osalta osuus on 9 % kuorma-autoilla ja 41 % linja-autoilla.
Valtio voisi nopeuttaa vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvojen yleistymistä julkisissa hankinnoissa käytännössä vain nostamalla näitä prosenttiosuuksia. Tämä on sallittua EU-sääntöjen näkökulmasta, koska kyseessä on niin sanottu vähimmäisdirektiivi. Osuuden kasvattaminen toki lisäisi julkisen tahon kustannuksia ainakin väliaikaisesti, koska nämä ajoneuvot ovat vielä toistaiseksi kalliimpia. Toisaalta tällä saataisiin merkittävä lisäys ajoneuvojen määrään ja siten myös lataus- ja tankkausinfrastruktuurin määrään.
Kaupunkisuunnittelu
Näiden lisäksi on mahdollista vaikuttaa lataus- ja tankkausinfrastruktuurin yleistymiseen kaupunkisuunnittelulla. Kaavoitus ja erilaiset luvat vaikuttavat merkittävästi siihen, mihin infrastruktuuria voidaan sijoittaa. Infrastruktuurin sijoittuminen on käyttäjien kannalta keskeisimpiä seikkoja. Jos infrastruktuuri ei ole liikennevirtojen varrella tai se on liian harvassa, eivät kyseistä infrastruktuuria edellyttävät ajoneuvot voi yleistyä.
Kunta voi kaavoituksellaan vaikuttaa erityisesti tankkausasemien sijoittumiseen, koska ne edellyttävät kaavoituksessa tehtyä aluevarausta. Sähköautojen latauspisteet ovat siitä helpompia, että niiden osalta hallinnollinen menettely on kevyempi eivätkä ne vaadi kaavamerkintää tai rakennuslupaa, vaan ne voidaan toteuttaa toimenpideluvalla. Kunta voi myös helpottaa toimenpideluvan saamista tai jopa vapauttaa hankkeita toimenpideluvan hakemisesta, jos se asettaa ennakolta edellytyksiä esimerkiksi latausasemien ulkoasulle.
Yhteenveto
Yhteenvetona voidaan todeta, että vaihtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvojen yleistyminen edellyttäisi useita politiikkatoimia. Näiden käyttövoimien infrastruktuuri ei yleisty ilman monella tasolla tehtäviä erilaisia toimia. Vaihtoehtoehtoisten käyttövoimien ajoneuvoihin ja infrastruktuuriin liittyy useita markkinahäiriöitä, joista kaikkiin on puututtava, jotta ajoneuvot voisivat yleistyä. Näitä toimia ovat ainakin:
- Ajoneuvojen hankinnan verotuksen kehittäminen vähäpäästöisyyttä suosivaan suuntaan
- Veroporkkanoiden luominen yrityksille vähäpäästöisten ajoneuvojen hankintaan
- Infrastruktuuri-investointeihin kohdennetut tuet
- Aluekehitys ja kaupunkisuunnittelu siten, että infrastruktuuria voidaan rakentaa sellaisille paikoille, joissa se on kannattavaa.
Näiden toimien yhteisvaikutukset vaikuttaisivat voimakkaasti ajoneuvojen kysyntään, mikä myös edesauttaisi tekniikan kehittymistä ja sitä myötä laskisi ajoneuvojen hintaa. Infrastruktuuri-investoinnit taas muuttuisivat sitä kannattavammaksi, mitä enemmän ajoneuvoja on. Tämä muna-kana-ongelma ei välttämättä ratkea ilman valtiovallan toimia, mutta nämä toimet on järkevä tehdä kokonaisuus edellä ja kustannustehokkaampia toimia suosien.
Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:
Eelis Paukku
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), DI (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
