Tässä kirjoituksessa avaan väitöskirjani sisältöä lyhyesti ja ytimekkäästi. Valtiontuet eli yritystuet ovat useita tahoja kiinnostava aihe, mutta hyvin harvalla on aikaa ryhtyä lukemaan 300-sivuista väitöskirjaa vain mielenkiinnosta. Siksi kirjoitan väitöskirjani ydinsisällön tähän blogikirjoitukseen. Blogikirjoituksessa käsittelen sekä työtä, sen toteutuksia, että työn tuloksia.
Puolustan väitöskirjaani ”Euroopan unionin politiikan ja tukikilpailun vaikutus valtiontukipolitiikkaan” 24.1.2020. Lopullinen sivumäärä on 321, joista tekstisivuja 293. Väitöskirjani on jo julkaistu ja on avoimesti saatavilla osoitteessa:
Muihin tieteellisiin julkaisuihini voit tutustua seuraavan linkin kautta:
Aihe
Väitöskirjani käsittelee valtiontukia eli aihetta, jota ei voi käsitellä ymmärtämättä taloutta ja politiikkaa. Valtiontukien rahallinen merkitys on valtava: vuonna 2015 EU:n jäsenvaltiot käyttivät 98 miljardia euroa valtiontukiin, ja suuntaus on ollut kasvava viimeisen vuosikymmenen ajan. Valtiontukisääntely itsessään on EU-sääntelyä, jolloin väitöskirjani oli myös osittain eurooppaoikeudellinen. Metodini ja lähestymistapani vuoksi väitöskirjaa on yleisemmin kutsuttu oikeustaloustieteelliseksi väitöskirjaksi. En väitöskirjassani tulkitse valtiontukisääntöjä tai selosta niiden sisältöä, vaan kerron, miksi sääntelyä tulkitaan sillä tavalla kuin sitä nykyään tulkitaan ja mihin valtiontukisääntely on kehittymässä.
Väitöskirjani tutkimustyö perustuu siihen, että olen arvioinut suurta määrää EU-sääntelyä, komission virallisasiakirjoja ja tuomioistuimen tuomioita ja siten muodostanut käsityksen siitä, miten valtiontukisääntelyä on milloinkin tulkittu ja miksi. Olen myös jonkin verran vertaillut eri jäsenvaltioiden valtiontukipolitiikkaa sekä yhdistänyt Unionin historiaa valtiontukisääntelyiden historiaan. Merkittävässä roolissa on myös analyysi, jota suoritan näistä aineistosta kerättyjen tietojen pohjalta.
Valtiontuen käsite ja kielto
Valtiontukisääntely tarkoittaa sääntelyä, jolla EU-rajoittaa jäsenvaltioidensa rahankäyttöä. Tai tarkemmin sanottuna sääntelyä, jolla jäsenvaltiot ovat itse yhdessä rajoittaneet omaa rahankäyttöään. Valtiontukisääntely perustuu EU:n jäsenvaltioiden allekirjoittamaan sopimukseen Euroopan unionin toiminnasta (jatkossa SEUT), mutta sääntely on ollut samansisältöinen jo vuodesta 1957, jolloin sääntely otettiin Rooman sopimukseen eli Euroopan yhteisön perustamissopimukseen.
Valtiontukisääntelyn ydinosaa on SEUT 107 -artikla, jonka ensimmäisessä osassa kielletään valtiontuet:
”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
Tämä sisältää neljä edellytystä, joiden täyttyessä tuki ei sovellu sisämarkkinoille eli jolloin se on kielletty:
1. Valtion varoista myönnetty tuki. Valtion tai muun julkisen toimijan tulee antaa rahaa tai menettää rahaa, jotta tuki voisi olla valtiontukea. Muutoin kyseessä voisi olla jokin muu kilpailua vääristävä toimi, mutta ei valtiontuki.
2. Vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Tuen on vääristettävä kilpailua. Kilpailua eivät vääristä mm. sellaiset toimet, joissa valtio ostaa yrityksiltä hyödykkeitä markkinahintaan, tai toimii yritysten kanssa muutoin markkinaehtoisesti. Käytännössä kilpailun vääristymisen uhka täyttyy melkein aina ja tukea myöntäneen jäsenvaltion tulee osoittaa, että kilpailu ei vääristy.
3. Valikoiva etu. Jos tuki suosii jotain yritystä tai tuotannonalaa, on se valikoiva. Jos etu annetaan kaikille yrityksille, esimerkiksi yhteisöveron tai jonkin muun veron alennuksena, toimi ei ole valikoiva ja siten se ei myöskään ole kiellettyä valtiontukea.
4. Vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. EU:lla ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa asioissa, joiden vaikutukset eivät ylitä jäsenvaltioiden rajoja, koska EU-tasolla tulee tehdä päätöksiä ainoastaan asioissa, joista on parempi päättää yhdessä kuin että jokainen jäsenvaltio päättäisi erikseen. Käytännössä tämä kriteeri täyttyy usein jo silloin, kun katsotaan kilpailun vääristyvän tai uhkaavan vääristyä. Tämän vuoksi tukea myöntäneen tahon tulee osoittaa, että kauppavaikutusta ei ole. Kauppavaikutusta on jo se, että toinen yritys saattaisi tulla uuden jäsenvaltion markkinoille, jos paikalliset toimijat eivät saisi tukea.
Kielto kattaa lähtökohtaisesti kaikki toimet, jotka täyttävät nämä edellä mainitut SEUT 107(1) -artiklassa määritellyt kriteerit.
Toimielimet ja toimivaltuudet
EU-komissio valvoo valtiontukikieltoa ja voi kieltää jäsenvaltiota myöntämästä tukea ja määrätä sen perimään tuen takaisin. Komissio on todennut, että nykyään tuen takaisinperintä on sääntö eikä poikkeus ja siksi kaikki kiellon vastaisesti myönnetyt valtiontuet pyritään perimään takaisin yrityksiltä. Komission päätöksistä voi valittaa EU-tuomioistuimiin, jotka käsittelevät mm. sen, onko tuki kiellettyä valtiontukea vai ei.
Tukikieltoon on kuitenkin kahdenlaisia poikkeuksia. SEUT 107(2) -artiklassa määritellään poikkeukset kieltoon, jotka soveltuvat aina. Tällaisia ovat mm. sosiaaliset tuet yksittäisille kuluttajille ja tuet luonnonmullistuksien tuhojen korjaamiseen. Näiden osalta viime kädessä EU-tuomioistuin määrittelee, onko tuki myönnetty luonnonmullistuksien tuhoihin ja noudattaako tuki artiklan vaatimuksia, jotta sitä ei kielletä.
SEUT 107(3) -artikla taas sisältää poikkeuksia, jotka saattavat soveltua sisämarkkinoille. Nämä tarkoittavat sellaisia tukia, joiden soveltuvuus on tapauskohtaista ja tulkinnanvaraista. Tuomioistuin on todennut, että EU-komissiolla on laaja harkintavalta arvioidessaan, soveltuvatko tällaiset tuet sisämarkkinoille. Käytännössä laaja harkintavalta tarkoittaa, että komissio voi artiklojen nojalla hyväksyä hyvin erilaisia tukia. Kaikkein monikäyttöisin on artikla SEUT 107(3)(c), jota pääasiassa tutkin väitöskirjassani. Artiklan sisältö kuuluu:
”[sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää] tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla;”
Käytännössä artiklan sisältö on, että sellainen tuki, josta on enemmän hyötyä ”yhteiselle edulle” kuin haittaa kilpailulle, on sallittua. Yhteisen edun sisällön määrittelee EU-komissio. Komissio myös määrittää, paljonko jokin tuki edistää yhteistä etua. Näiden lisäksi komissio määrittelee, paljonko tuki vääristää kilpailua. Koska tuomioistuin on vahvistanut komission laajan harkintavallan näissä asioissa, komissio voi käytännössä hyvin laajalti määrittää, millaisia tukia se voi hyväksyä tai olla hyväksymättä tämän artiklan nojalla.
Komission toiminnalle on myös rajoituksia. Nämä rajoitukset ovat tosin komission itsensä asettamia. Tuomioistuin on katsonut, että jos komissio sitoutuu etukäteen hyväksymään tietyt edellytykset täyttävät tuet, tämä sitoo komissiota itseään. Tällä perusteella komissio on antanut useita suuntaviivoja, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat suunnitella tukiohjelmiaan. Merkittävimmät näistä ovat komission suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojeluun ja energia-alalle sekä komission suuntaviivat vähämerkityksellisestä valtiontuesta (de minimis -tuesta).
Politiikan rooli
Millä perusteella komissio sitten valikoi sallittuja ja kiellettyjä tukia? Tätä kysymystä käsittelen väitöskirjassani laajalti. Pyrkiessään kieltämään tukia komissio on käytännössä pyrkinyt kieltämään kaikki tuet, joihin sen poliittinen painoarvo on riittänyt. Komissio on useita kertoja tiukentanut linjaansa valtiontuissa, vaikka sääntely on ollut samanlaista vuodesta 1957 asti. Komissio on jopa kerran vuonna 1989 ilmoittanut, että vaikka se olisi hyväksynyt jonkin tuen aikaisemmin, ei se tarkoita, että tuki olisi enää soveltuva sisämarkkinoille.
Nykyisellään komissio on onnistunut kitkemään suurimman osan suorista tuista, ja on alkanut puuttua paljon haasteellisempaan kokonaisuuteen: verotukiin. Komission toiminnasta poliittisen painoarvonsa rajoissa kertoo myös se, että komissio sai tuomioistuimelta mahdollisuuden määrätä valtiontukia takaisin jo vuonna 1972, mutta alkoi käyttää tätä mahdollisuutta vasta 1982.
Takaisinperintäsääntely kuvastaa erinomaisesti sitä, miten tuomioistuin on tukenut komissiota valtiontukipolitiikan tiukentamisessa. Tuomioistuin katsoi, että komissio voi määrätä sääntöjen vastaisesti myönnetyt valtiontuet perittäväksi takaisin, koska muutoin valtiontukikielto ei olisi tehokas. Takaisinperinnästä ei kuitenkaan mainita sanallakaan mitään EU:n perustamissopimuksissa, ja siksi tuomioistuin tulkitsi sääntelyä todella voimakkaasti sanamuodon ulkopuolelta. Tuomioistuin on myös useissa tapauksissa tulkinnut komission kieltämän valtiontuen tosiaankin olevan kiellettyä valtiontukea ja siten auttanut komission valtiontukilinjan kiristämistä, vaikkakin usein myös kumoten komission päätöksiä.
Komission salliessa tukia SEUT 107(3)(c) -artiklan nojalla komissio taas ottaa tutkimustulosteni mukaan huomioon kolme seikkaa:
1. Tuen kilpailua vääristävä vaikutus. Tämä on valtiontukikiellon peruslähtökohta ja alun perin yksi tärkeimpiä kriteereitä. Jos kilpailu ei vääristy, ei kyseessä ole kielletty valtiontuki. Jos kilpailu vääristyy, joudutaan arvioimaan, onko toimesta enemmän hyötyä vai haittaa. Nykyisellään tämän kriteerin painoarvo on vähentynyt muiden kriteerien tieltä.
2. Julkisten varojen säästö. Tämä on kriteeri, jota ei voida johtaa perustamissopimuksista tai sääntelystä. Kriteeri käy ilmi komission asiakirjoista, joissa se kertoo valtiontukipolitiikan tavoitteista sekä komission valtiontukia koskevista päätöksistä. Tämä tavoite on näkynyt mm. siinä, että tukien vähentymistä on usein pidetty itseisarvona ja tämän vuoksi pyritty myös aktiivisesti vähentämään niiden määrää Unionissa. Tukia ei myöskään ole sallittu, vaikka ne edistäisivät yhteistä etua enemmän kuin haittaisivat kilpailua, jos niihin käytetyt rahamäärät olisivat suhteettoman suuria.
3. Yhteinen etu. On kaikkein poliittisin seikka näistä. Komissio määrittelee pitkälti mikä on yhteisen edun mukaista, vaikka muutkin toimielimet vaikuttavat tähän. Komissio määrittelee kuitenkin täysin, kuinka paljon jokin tuki edistää yhteistä etua. Komissio on aiemmin katsonut yhteisen edun olevan pitkälti markkinoiden toiminnan tehostumista eli tuki tehostaisi enemmän markkinoiden toimintaa kuin kilpailun vääristyminen haittaisi niiden toimintaa. Tätä on perusteltu sillä, että tukien katsottiin puuttuvan johonkin markkinahäiriöön ja siten korjaavan markkinoiden virheitä. Tämän perustelun toimivuutta voidaan pitää jossain määrin kyseenalaisena, ja nykyään komissio ei täysin nojaudu tähän perusteluun, vaan käyttää mm. uusiutuvan energian määrän lisääntymistä ja ympäristönsuojelun tason parantumista sellaisina seikkoina, jotka edistävät yhteistä etua, vaikka niiden ei väitettäisikään tehostavan markkinoiden toimintaa.
Komissio on arvioinut yhteistä etua hyvin eri tavalla eri aikoina. Yhteisellä edulla tarkoitetaan lähtökohtaisesti Unionin kaikkien jäsenvaltioiden etua, joka voi tosin olla erillinen yksittäisten jäsenvaltioiden edusta. Yhteisen edun nojalla on sallittu valtiontukia 2000-luvun alusta asti erityisesti ympäristönsuojeluun ja uusiutuvaa energiaan. Vuoden 2008 finanssikriisin vuoksi sallittiin valtiontukia pankeille niiden pelastamiseksi. 2010-luvulla valtiontukia taas alettiin sallia yhä enemmän erilaisiin kasvua lisääviin tavoitteisiin, kuten teollisuuden investointeihin, R&D-toimintaan, sekä biotalouden ja informaatioteknologian kehittämiseen. Nämä tuet sallittiin, koska komissio pyrkii hitaan talouskasvun aikana lisäämään jäsenvaltioiden varojen käyttöä sellaisiin kohteisiin, joiden se näkee nopeuttavan talouskasvua.
Tukikilpailu
Valtiontuilla tavoitellaan useita hyviä asioita ja niitä on sallittu yhä laajemmin viime vuosina. Miksi ne sitten on kielletty alun perin? Taloustieteilijät ovat tunnistaneet valtioiden intressin kilpailla keskenään siitä, kuka onnistuu houkuttelemaan alueelleen eniten yrityksiä tukemalla niitä ja laskemalla veroja. Tätä ilmiötä kutsutaan tukikilpailuksi. Tukikilpailu on erityisen haitallista sisämarkkinoilla, koska sisämarkkinoilla olevat valtiot eivät voi käyttää tulleja tai muita protektionistisia toimia torjuakseen tukikilpailun vaikutuksia. Myös komissio on käyttänyt tätä perusteluna kieltäessään valtiontukia, tukikilpailun on mainittu jopa pahimmillaan tuhoavan sisämarkkinat. Tukikilpailu on siitä tuhoisa ilmiö, että yhden jäsenvaltion tukiessa, muut voivat puolustautua vain tukemalla. Jäsenvaltioiden tukiessa samalla tavoin, kukaan ei saa hyötyä, mutta kaikki käyttävät enemmän rahaa.
Tukikilpailu on kuitenkin siitä käyttökelpoinen instrumentti, että valtiot tukevat, jos se vain sallitaan. Tämä on myös tapahtunut käytännössä: aina kun komissio on sallinut joitain tukia, jäsenvaltiot ovat alkaneet myöntämään niitä. Tämän vuoksi komissio voi ohjata tehokkaasti jäsenvaltioiden varainkäyttöä: jos tukia Unionia hyödyttäviin kohteisiin sallitaan, jäsenvaltiot todennäköisesti käyttävät rahaa niihin.
Komissio on onnistunut estämään tukikilpailua tehokkaasti. Valtiontukien määrä Unionissa vähentyi tasaisesti neljän vuosikymmenen ajan. Tämän jälkeen ne tosin nousivat taas kasvuun ympäristö- ja energiatuista johtuen. Komissio tosin näkee, että näiden osalta tukikilpailu on haittoja pienempää tai tukikilpailua ei juuri tapahdu, eri perusteluja on käytetty eri aikana.
Tukikilpailu tosin siirtyi osittain verokilpailuun. Tästä esimerkkinä ovat Luxemburgin ja Irlannin verotapaukset, joissa eräät valtavat kansainväliset yritykset maksoivat alle prosentin veroa EU-alueen liiketoiminnastaan. Komissio on kuitenkin 2010-luvulla alkanut puuttua tähän, ja katsonut myös tällaiset verojärjestelyt kielletyksi valtiontueksi. Applen 13 miljardin tapaus on historian suurin valtiontukitapaus, ja Unionin tuomioistuimet ratkovat myöhemmin, mikä on verotukien kiellon kohtalo Unionissa.
Yhteenveto – valtiontukien tulevaisuus
Väitöskirjani yksi tavoite oli ennakoida valtiontukien tulevaisuutta historian valossa. Vaikka tieteellisessä työssä en uskaltanut esittää ennustuksia niin vahvasti, tässä yksityishenkilönä uskallan ennustaa niistä enemmän. Tulevaisuudessa valtiontuet tulevat olemaan yhä enemmän komission ja sitä kautta EU:n teollisuus- ja talouspolitiikan työkalu. Valtiontuilla pyritään hakemaan kasvua avainaloilla. Myös ympäristöön ja energiaan käytetyt valtiontuet tuskin tulevat vähenemään tulevaisuudessa.
Miten tämä sitten näkyy jäsenvaltioissa? Todennäköisesti jäsenvaltiot tulevat käyttämään yhä enemmän rahaa erilaisiin yritystukiin, mitä poliitikot tulevat puolustamaan ”kotimaisen kilpailukyvyn” ja ”teollisuuden työpaikkojen” nimissä. Tämä johtaa yhä holtittomampaan rahankäyttöön ja heikompiin budjetteihin sekä pahimmillaan laajoihin talousongelmiin länsimaissa. Tämä viimeinen kappale ei ole väitöskirjani tutkimustulos, vaan oma ennustukseni tulevasta kehityksestä, ellei jokin ylempi taho, käytännössä EU:n komissio toimi jatkossakin aktiivisesti tukikilpailua estävänä toimijana, vaikka se saattaisi hidastaakin talouskasvua ja sitä kautta laskea komission ja EU:n suosiota.
Muut henkilökuvauksemme
Eelis Paukku
Lakimies, toimitusjohtaja
KPF Group Oy
