Tämän viikon blogikirjoitus käsittelee julkisia hankintoja. Niiden kokonaisvolyymi on Suomessa noin 35 miljardia euroa vuodessa, joten kyseessä on julkisten varojen käytön kannalta merkittävä aihe. Kirjoituksessa käsittelen tuoretta korkeimman hallinto-oikeuden oikeustapausta, joka koski kunnan tekemää jätehuollon kilpailutusta. Tarjouskilpailun hävinnyt tarjoaja valitti asiasta ensin markkinaoikeuteen. MAO hylkäsi valituksen, koska se katsoi, että kunta ei ollut toiminut julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti. Tämän jälkeen tarjoaja haki muutosta KHO:lta.
Tapauksessa KHO tutki sitä, oliko hankintayksikkö (kunta) menetellyt kilpailutuksessa tarjouspyynnön laatimisen ja hankinnan kohteen määrittelemisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Kunta oli kilpailuttanut kerralla yhteensä yli sadan kohteen jätehuollon, velvoittaen tarjoajat tutustumaan omatoimisesti kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä. Tutkittavana oli mm. se, oliko kunta tarjonnut hankinnan kohteesta riittävät tiedot tarjoajille. Yksi asiassa merkittävä seikka oli se, että syntyvän jätteen määrää ei oltu ilmoitettu, vaan tarjoajien täytyi arvioida määrä itse. Valittajan mukaan epätieto jätemääristä, jäteastioiden määristä ja keräysväleistä sekä vuodenaikaan liittyvistä seikoista aiheutti sen, että se ei pystynyt arvioimaan tarjouksessaan jätemääriä riittävän oikeasuuntaisesti, jolloin hankintamenettelyssä ei olisi saatu yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankinnan arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi oli ilmoitettu 650 000 euroa. EU-kynnysarvo on palveluhankinnoissa 134 000 euroa, joten tapauksessa oli kyse EU-kynnysarvon ylittävästä palveluhankinnasta. Kilpailutus toteutettiin avoimella menettelyllä. Hankinnan kuvauksessa ilmoitettiin hankinnan koskevan asumisessa syntyvän ja siihen rinnastettavan jätehuollon kokonaisvaltaista hoitamista voimassa olevan jätehuoltolain mukaisesti hankintayksikön omistamissa ja isännöimissä kiinteistöissä kunnan alueella. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että hankintayksikkö tarvitsi palvelun, jolla kunnan kiinteistöistä kerättäisiin jätteet säännöllisesti. Asian aiemmassa käsittelyvaiheessa markkinaoikeus oli hylännyt valituksen, Johtopäätöstä se perusteli sillä, että jätehuoltoalalla toimivien ammattilaisten olisi tullut pystyä arvioimaan syntyvän jätteen määrä riittävän tarkasti pystyäkseen tekemään riittävän tarkan tarjouksen.
Ratkaisevaa tapauksessa oli se, oliko tarjouspyynnössä annettu riittävät tiedot syntyvästä jätteen määrästä ja laadusta ja oliko tarjoajille asetettu kohtuuttoman suuri vaatimus tutustua omatoimisesti hankinnan kohteeseen.
Sääntely ja hankintayksikön perustelut
Hankintailmoitus julkaistiin vanhan hankintalain (348/2007) voimassa ollessa, joten tekstin pykäläviittaukset koskevat vanhaa hankintalakia. Pykälien sisältö ei kuitenkaan poikkea uudesta hankintalaista (1397/2016).
Tapauksessa valittajan ja hankintayksikön välillä oli erimielisyyttä siitä, oliko hankintayksikkö määritellyt hankinnan kohteen riittävän tarkasti. Se on hankintayksikön velvollisuus: hankintalain mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia (40:1 §). Kilpailutus epäonnistuu, jos tarjouksia ei voida vertailla esimerkiksi siksi, että tietojen puutteellisuuden vuoksi tarjoajat ovat joutuneet ns. soveltamaan laatiessaan tarjoustaan. Hankinnan kohde ja laatuvaatimukset tulee määritellä säännöksiä noudattaen (41:1 §), eli hankinta-asiakirjoissa tulee ilmoittaa vähintään tietyt lain edellyttämät seikat kuten palvelun sisällön kuvaus.
Hankintayksikkö perusteli tarjouspyynnön lainmukaisuutta mm. sillä, että tarjouspyynnössä oli korostettu jätehuollon kokonaisvaltaista hoitamista. Tämän lisäksi se totesi, että jätepalvelua ammattimaisesti harjoittavalla toimijalla voi katsoa olevan riittävä ammattitaito arvioida riittävän tarkasti jätteen määrä ja tyhjennysvälien tarve silloin, kun se tietää kiinteistön koon ja käyttötarkoituksen. Syystä tai toisesta hankintayksiköllä itsellään ei ollut tietoa jätemääristä. Lisäksi tarjoajilla oli mahdollisuus kysyä hankintayksiköltä lisätietoja huoltoyhtiöistä ja suurimpaan osaan kohteista oli vapaa pääsy, mikä mahdollisti tarjoajille tilaisuuden käydä tutustumassa kohteisiin omatoimisesti. Näistä seikoista johtuen kunta katsoi kilpailuttaneensa hankinnan asianmukaisesti.
Tapaukseen sovellettavat periaatteet
Periaatetasolla keskeisin selvitettävä seikka tapauksessa oli se, oliko kunta kohdellut kaikkia tarjoajia yhdenvertaisesti ja avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
Vanhan hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) todetaan, että täyttääkseen yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimukset hankintayksikön on kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia samalla tavalla riippumatta tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Tämä estää esimerkiksi sen, että tarjoajan ja hankintayksikön välinen historia vaikuttaisi kilpailutuksen lopputulokseen tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantaen. Tässä tapauksessa osalla tarjoajista oli jo ennalta kokemusta jätehuollon toteuttamisesta ko. kunnalle.
Lisäksi hankintayksikön on noudatettava avoimuusperiaatetta, joka perustuu yleisiin hyvän hallinnon avoimuutta koskeviin vaatimuksiin. Avoimuusperiaate edellyttää mm. sitä, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata. Suhteellisuusperiaate taas edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimusten tulee olla suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Suhteellisuusperiaate edellyttää kohtuullisuutta tarjouspyynnön sisällössä ja tarjousmenettelyn ehdoissa, eli esimerkiksi tarjoajilta vaadittavan selvitystyön määrän tulee olla kohtuullisessa suhteessa hankinnan arvoon. Mitä arvokkaampi hankinta, sitä enemmän selvitystyötä voidaan edellyttää.
Hankintalain 41 §:n perusteluissa korostetaan, että tarjoajilla tulee olla tasapuoliset mahdollisuudet saada tiedot ennen hankintamenettelyn aloittamista. Myös muut sellaiset tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä sekä tarjouksen tekemisessä, tulee ilmoittaa.
KHO:n tuomion sisältö
Ratkaisevaa tapauksessa oli siis se, oliko tarjouspyynnössä riittävät tiedot syntyvästä jätteen määrästä ja laadusta ja oliko tarjoajille asetettu kohtuuttoman suuri vaatimus tutustua omatoimisesti hankinnan kohteeseen. KHO:n arvioi hankinta-asiakirjoissa esitettyjen tietojen olleen riittämättömät, kun tarjouspyyntöasiakirjoissa oli ilmoitettu jätehuoltopalveluiden kohteina olevista kiinteistöistä lähinnä vain niiden osoitteet sekä kohteissa olevien asuin- ja liikehuoneistojen lukumäärätietoja. Näin ollen jätehuollon tarpeen arvioimiseksi tarpeelliset tiedot mm. liiketoiminnan luonteesta puuttuivat. Tietojen puutteellisuudesta aiheutui tarjousten vertailukelvottomuutta, koska ne eivät olleet yhteismitallisia.
Lopputuloksena KHO päätyi siihen, että hankintayksikkö oli toiminut avoimuusperiaatteen vastaisesti, koska se ei ollut antanut tarjouspyyntöasiakirjoissa riittäviä tietoja yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten tekemiseksi. Tämä menettely suosi tarjoajia, jotka jo entuudestaan tunsivat kilpailutuksen kohteet verrattuna niihin tarjoajiin, jotka joutuivat perustamaan tarjouksensa vain puutteellisiin tarjouspyyntöasiakirjoihin. Lisäksi hankintamenettelyssä tulee suoda tasavertaiset mahdollisuudet myös alan uusille toimijoille, joten hankintayksikkö ei voinut annettujen tietojen laajuuden osalta vedota tarjoajien oletettuun ammattitaitoon.
KHO kumosi hankintapäätöksen, kielsi sen täytäntöönpanon ja määräsi hankintayksikön järjestämään uuden tarjouskilpailun, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa jätehuoltopalvelun julkisena hankintana.
Yhteenveto
Tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan hankintayksikön tulee olla itse riittävän selvillä palveluntarpeestaan. Hankintayksikkö ei voi vedota esimerkiksi siihen, että se ei tiedä palvelun tarpeen määrää, tai ilmoittaa odottavansa tarjoajilta sellaista kokemusta alalla toimimisesta, että ne voisivat tehdä arvion vähäistenkin tietojen perusteella. Tarjouspyyntöasiakirjojen riittävät tiedot ovat merkittävässä asemassa varmistaessa tarjousten yhteismitallisuus ja vertailukelpoisuus, joten niihin on panostettava kunnolla.
Ratkaisu vaikuttaa kunnissa ja jätehuoltoalalla siten, että hankintayksikön tulee myös jatkossa selvittää riittävästi esimerkiksi palvelun tarpeensa määrä ja muita hankinnan toteuttamiseen liittyviä perustietoja. Jos hankintayksikön tiedot hankinnan kohteesta ovat puutteelliset esimerkiksi syntyvän jätteen määrän osalta, ei se voi edellyttää, että alan ammattilaiset arvioisivat määrän itsenäisesti. Tästä seuraisi tarjousten vertailukelvottomuutta, mikä vesittää kilpailutuksen idean.
Lue lisää liikejuridiikkakirjoituksiamme:
Essi Puhakainen
Oikeudellinen avustaja, riidanratkaisu
Lakitoimisto KPF
