Kunnan velvollisuus varmistua valtiontuen laillisuudesta - KHO 2021:96

Viikon oikeustapauskommentissa käsittelen tuoretta valtiontukioikeudellista tapausta korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Tapauksessa korkein hallinto-oikeus arvioi, oliko kunnanvaltuuston päätös käyttää kunnan rahoja yksityisen yrityksen tukemiseen laillinen. Kunta oli tapauksessa laiminlyönyt tarkastella riittävän seikkaperäisesti sitä, onko mahdollista, että valtiontuki on EU-sääntöjen vuoksi kyseisessä tilanteessa kiellettyä. Tästä syystä korkein hallinto-oikeus kumosi kunnan päätöksen kuntalain vastaisena.


Olen itse antanut useissa tapauksissa kunnille asiantuntijalausuntoja, joissa olen arvioinut kunnan suunnitteleman tukitoimen laillisuutta. Olen myös kirjoittanut aiheesta akateemisen julkaisun sekä useita blogikirjoituksia, jotka löytyvät tämän postauksen alaosasta. Tässä blogikirjoituksessa käsittelen tuoretta oikeustapausta sekä siihen liittyvää sääntelyä.


Kuntalaki ja EU:n valtiontukisäännöt


Kunnilla on perustuslain 121 §:stä johtuva autonomia, mikä tarkoittaa, että kunnat saavat lähtökohtaisesti päättää omista asioistaan ilman, että keskushallinto voi puuttua päätöksiin. Tästä pääsäännöstä on kuitenkin tiettyjä poikkeuksia, joilla estetään esimerkiksi lainsäädännön vastaiset päätökset. EU:n valtiontukisäännöt vaikuttavat kuntiin hieman epäsuorasti. Kuntalain 135 §:ssä on säännös, jonka mukaan hallintotuomioistuimet voivat kumota kunnan päätöksen, jos päätös on tehty toimivallan ylittäen, virheellisessä järjestyksessä tai jos päätös on muuten lain vastainen.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään vakiintuneesti katsonut, että jos kunta ei selvitä onko kunnan rahojen käytössä mahdollisesti EU-sääntöjen vastaista valtiontukea, on tällainen päätös kuntalain vastainen ja tuomioistuin voi kumota sen. Tällaisia ennakkopäätöksiä ovat esimerkiksi päätökset KHO 2015:72 ja KHO 2019:86. Kunnan tulee näiden päätösten nojalla selvittää, onko yrityksille maksettavissa suorituksissa kiellettyä valtiontukea. Kiellettyä valtiontukea voi olla esimerkiksi tavaroiden tai palveluiden ostaminen ylihintaan tai kunnan omaisuuden luovuttaminen alihintaan.


Valtiontukisääntely on EU-sääntelyä. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) artiklassa 107 kielletään valtiontukien myöntäminen. Valtiontuen käsitettä avaan tarkemmin esimerkiksi seuraavassa blogikirjoituksessa:


https://www.kpflaki.com/post/v%C3%A4it%C3%B6skirjani-valtiontuista-mist%C3%A4-siin%C3%A4-onkaan-kyse


Valtiontuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä, mutta kieltoon on joitain poikkeuksia. Komissio voi esimerkiksi jäsenvaltion hakemuksesta katsoa tuen sallituksi. Komissio voi myös ilmoittaa, että tietyt edellytykset täyttävät tuet ovat aina sallittuja, eikä niitä tarvitse ilmoittaa komissiolle. Tässä nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa kyse oli vähämerkityksellisestä tuesta. EU-komissio on sille delegoidun toimivallan nojalla vapauttanut tiettyjä vähämerkityksellisiä tukia ilmoitusvelvollisuudesta asetuksella 1407/2013. Tämä niin sanottu de minimis -tuki tarkoittaa tukia, joiden yhteismäärä yritystä kohden on alle 200 000 euroa kolmen vuoden aikana.


De minimis -tukeen on useita lisäedellytyksiä ja rajoituksia. Esimerkiksi joillain toimialoilla tämä euromäärä on pienempi. Joitain toimialoja, kuten maataloutta, taas ei saa lainkaan tukea tämän asetuksen nojalla. Asetuksen käyttöä on myös rajattu konsernitasolla. Jos de minimis -tukia ei rajoitettaisi konsernitasolla, olisi mahdollista perustaa aina uusi tytäryhtiö uutta tukea varten, jolloin tukea kerääntyisi samaan liiketoimintaan yli tämän 200 000 euron rajan. Tämän vuoksi tuo 200 000 euron raja on konsernikohtainen.


Tapauksen KHO 2021:96 taustat


Viitasaaren kaupunginvaltuusto teki 2017 päätöksen, jossa se maksoi 200 000 euroa avustusta yritykselle, joka rakentaisi valokuituverkon tietyille alueilla kaupungissa. Verkon rakentaminen ei asukkaiden vähäisen määrän vuoksi ollut kaupallisesti kannattavaa, minkä vuoksi kunta tuki verkon rakentamista. Kaupunginvaltuusto valitsi vuonna 2018 Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n hankkeen toteuttajaksi. Kunnan näkemyksen mukaan kyseessä oli sallittu de minimis -tuki.


Kaksi yksityishenkilöä vaati päätöksen kumoamista. Kaupunginhallitus ei oikaissut päätöstään, joten henkilöt valittivat hallinto-oikeuteen. Hämeenlinnan hallinto-oikeus antoi asiassa ratkaisun 15.11.2019. Tapauksessa hallinto-oikeus tarkasteli, oliko kunnan tekemä päätös de minimis -asetuksen mukainen. Kunta ei ollut päätöksessään huomioinut, että Keski-Suomen Valokuituverkot Oy oli Keski-Suomen Verkkoholding Oy nimisen yhtiön tytäryhtiö. Kaupunki ei ollut selvittänyt, oliko emoyhtiö saanut de minimis -tukea tai muuta julkista tukea samoihin kustannuksiin eli valokuituverkkojen rakentamiseen. Hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että koska tukea ei ole vielä myönnetty ja kaupunki aikoi tarkistaa de minimis -edellytysten täyttymisen uudestaan ennen avustuksen maksamista, ei päätös ollut lainvastainen.


Kaupunginhallituksen päätöksestä valittaneet henkilöt valittivat päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Korkein hallinto-oikeus otti asian käsittelyyn.


Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu


Korkein hallinto-oikeus totesi heti tuomionsa alussa, että vähämerkityksellisen tuen laillisuutta arvioitaessa tulee huomioida sekä emo- että tytäryhtiön saamat tuet. Korkein hallinto-oikeus viittasi myös EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön, esimerkiksi tapaukseen C 608/19, ja totesi, että de minimis -asetus on poikkeus pääsääntöön ja sitä on tulkittava suppeasti. Korkein hallinto-oikeus tarkasteli myös tuen myöntämisajankohtaa ja totesi, että tuki on myönnetty sillä hetkellä, kun kaupunginhallitus teki päätöksen tuesta. Tähän ei vaikuttanut se, että tuen maksamiselle asetettiin ehtoja, koska yritykselle syntyi päätöksellä oikeus tukeen, kunhan se täytti tietyt ehdot.


Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että tuensaajayritys oli saanut jo aiemmin muita tukia erilaisiin laajakaistahankkeisiin. Tuensaaja ei kuitenkaan ilmoittanut kunnalle, oliko se saanut tukea siihen hankkeeseen, jota myös Viitasaaren kunta oli tukemassa. Tuensaaja ei myöskään ilmoittanut kunnalle sitä, oliko sen emoyhtiölle myönnetty valtiontukia ja mihin ne tuet mahdollisesti kohdistuisivat.


Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan päätös voi olla monella tapaa EU-lainsäädännön vastainen. Jos valtiontuki myönnettäisiin, yksi konserni saattaisi saada de minimis -tukea yli 200 000 euroa kolmeen vuoteen ja samoja hankkeita voitaisiin tukea muiden tukien lisäksi de minimis -tuella. Kunta ei ollut selvittänyt, että sen myöntämä tuki ei rikkoisi EU-lainsäädäntöä näiltä osin, minkä vuoksi kunnan päätös kumottiin.


Yhteenveto


Kunnalla on laaja velvollisuus selvittää toimiensa laillisuus. Myönnettäessä yrityksille tukia kunnan on selvitettävä, ovatko myönnetyt tuet EU-lainsäädännön mukaisia. Jos tuet eivät ole EU-lainsäädännön mukaisia, hallintotuomioistuimet voivat kumota kunnan päätökset. EU-lainsäädännön hallinta voi vaatia erityisosaamista, minkä vuoksi kunnan kannattaa valmistella päätöksensä huolella. Tämä vähentää epävarmuutta kunnan toimien pätevyydestä ja siten auttaa kunnan kehittämisessä.


Lue lisää oikeustapauskommenttejamme

https://www.kpflaki.com/blog/categories/oikeustapauskommentit


Eelis Paukku

OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), DI (Tuotantotalous)

Lakimies, toimitusjohtaja

Lakitoimisto KPF

044 9755 196

eelis.paukku@kpflaki.com



37 katselukertaa0 kommenttia