Kunnilla on monia lakisääteisiä velvoitteita. Vaikka kunnilla onkin itsehallinto, niiden on noudatettava lakia toiminnassaan. Näin ei kuitenkaan aina tapahdu, vaan kuntapäättäjät toimivat silloin tällöin vastoin lakia, joskus jopa toistuvasti. Tämä kirjoitus perustuu tuoreeseen artikkeliini nimeltä ”Kuntien lakisääteiset velvoitteet ja niiden laiminlyönnit tilintarkastuskertomusten perusteella”, jonka kirjoitin yhdessä Lapin yliopiston laskentatoimen lehtori Jyrki Paukun kanssa (kyllä, olemme sukua). Artikkeli on julkaistu korkeatasoisessa lehdessä nimeltä Hallinnon tutkimus, numerossa 3/2021 ja on saatavilla seuraavan linkin takaa:
Muuhun tieteelliseen tuotantooni voit tutustua seuraavan linkin takaa:
Tässä blogikirjoituksessa avaan artikkelin sisältöä ja tuloksia.
Kuntien velvollisuudet
Kuntien oikeudellisen aseman sääntelyn perusosat löytyvät perustuslaista. Perustuslain 121 §:n mukaan kuntien hallinnointi perustuu asukkaiden itsehallintoon ja kunnan hallinnon yleisistä perusteista on säädettävä lailla. Itsehallinto tarkoittaa sitä, että kunnat voivat toteuttaa itsenäisesti taloudenpitoa ja kunnan toimintaa, ja kuntapäättäjät valitaan vaaleilla ja he ovat tilivelvollisia kuntalaisille. Tätä itsehallintoa on suojattu esimerkiksi sote-uudistuksessa niin, että jotkut lakiesitykset on katsottu perustuslain vastaisiksi, koska ne rajoittaisivat liikaa kuntien autonomiaa.
Kuntien on kuitenkin noudatettava lakia toiminnassaan. Valtio on rajoittanut kuntien hallintoa ja taloutta useista eri syistä. Ensimmäinen näistä on se, että valtio rahoittaa kuntien toimintaa merkittävästi ja joutuu viime kädessä pelastamaan kunnat ja kuntalaisten palvelut, jos kunnat eivät selviä velvoitteistaan. Tämän niin sanotun bailout-tilanteen välttämiseksi valtio on asettanut rajoja kuntien rahankäytölle ja taloudelle.
Tällaisia velvoitteita on kaksi:
1. Taloussuunnitelman tasapaino, kuntalain 110 §. Kuntalain 110 §:ssä on velvoite, jonka mukaan kunnan taloussuunnitelma ei saa olla alijäämäinen, ja aiemmat alijäämät on katettava ylijäämäisillä vuosilla seuraavan neljän vuoden aikana. Tämä pakottava velvoite lisättiin kuntalakiin vuonna 2006, koska aiemmat, kevyemmät velvoitteet eivät riittäneet kuntien talouden tasapainottamiseen.
2. Kielto antaa vakuutta, takausta tai lainaa, joka voi vaarantaa kunnan kyvyn selviytyä tehtävistään, kuntalain 129 §. Tämä tarkoittaa, että kunnat eivät voi antaa kunnassa toimiville yrityksille tällaisia rahoitusta helpottavia sitoumuksia tai rahoitusta, jos siitä aiheutuisi kunnalle riskiä. Säännös on otettu kuntalakiin suojaamaan erityisesti pienempiä kuntia, joissa nämä velvoitteet saattaisivat kasvaa suureksi kunnan talouteen nähden. Näiden pienten kuntien talous on usein yhden tai muutaman suuren työllistäjän varassa.
Näiden lisäksi kuntien on annettava valtiolle tiedot niistä seikoista, jotka vaikuttavat kuntien valtiolta saaman rahan eli valtionosuuksien suuruuteen.
Kuntien on pidettävä kirjanpitoa ja laadittava tilinpäätös kirjanpitolain säännösten mukaan kuntalain asettamassa aikataulussa. Kuntaa velvoittaa näihin kuntalain 112 ja 113 §:t.
Vielä merkittävämpi sääntelyn kohde on kuitenkin se, miten kuntapäättäjien tilivelvollisuus kuntalaisille toteutetaan. Näissä puhutaan usein päämies-agenttiongelmasta eli siitä, miten kuntalaiset voivat valvoa, miten heidän edustajansa, eli kunnanvaltuusto ja kunnanhallitus, käyttävät yhteisiä rahoja. Kuntaa johtaa kunnanhallitus, joka toimii kunnanvaltuuston luottamuksella. Kunnanvaltuusto taas on kuntalaisten valitsema toimielin. Kunnanhallitukselle asetetaan kuntalaissa kolme erityisen tärkeää velvoitetta:
1. Velvoite noudattaa talousarviota kuntalain 110 §:n mukaan. Kunnanvaltuusto päättää kunnan rahankäytöstä ja kunnanhallituksen on noudatettava näitä päätöksiä. Talousarviota ei saa ylittää ilman kunnanvaltuuston lupaa, eikä määrärahoja jättää käyttämättä, jos kunnanvaltuusto on määrännyt ne käytettäväksi tiettyyn tarkoitukseen. Tämä velvollisuus takaa, että kunnan rahoista päättää viime kädessä kuntalaisten valitsema toimielin, joka vastaa kuntalaisille poliittisesti.
2. Sisäisen valvonnan järjestäminen kuntalain 47 §:n mukaan. Jotta kunnanhallitus ja sitä kautta kunnanvaltuusto voisivat seurata kunnan rahojen käyttöä, täytyy kunnan sisäisen valvonnan olla kunnossa. Tämä tarkoittaa erilaisten kontrollien käyttöä, että kunnan varoja käytetään oikeisiin tarkoituksiin, niitä ei kavalleta ja niiden käyttö dokumentoidaan asianmukaisesti. Kunnanhallitus on velvollinen järjestämään sisäisen valvonnan.
3. Velvollisuus järjestää konsernivalvonta. Konsernivalvonta tulee järjestää samoista syistä kuin sisäinen valvonta, ja se kattaa kunnan omistamien yhtiöiden ja liikelaitosten talouden ja hallinnon.
Näiden velvollisuuksien lisäksi kunnan tulee noudattaa lakia toiminnassaan. Tämä kattaa esimerkiksi hankintalain noudattamisen hankinnoissa ja valtiontukisääntöjen noudattamisen tuettaessa yrityksiä.
Tutkimus
Tutkimuksessamme selvitimme, kuinka hyvin kunnat noudattavat näitä velvoitteita. Tutkimuksen teimme tutustumalla kaikkiin Manner-Suomen kuntien tilintarkastuskertomuksiin vuosilta 2017–2019. Tilintarkastajan on tarkastettava kaikkien yllä lueteltujen velvoitteiden noudattaminen ja raportoitava olennaisista rikkomuksista tilintarkastuskertomuksessaan. Tutkimme myös, suositteliko tilintarkastaja vastuuvapauden myöntämistä tilivelvollisille eli kuntapäättäjille. Tutkimus kattoi vuosittain 295 kunnan tilintarkastuskertomukset. Näistä kunnista keskimäärin 21 % eli noin 62 kuntaa sai vuosittain mukautetun kertomuksen eli tilintarkastaja totesi kunnan taloutta tai hallintoa hoidetun vastoin lakia. Erityisesti vuonna 2018 velvoitteensa laiminlyöneet kunnat laiminlöivät velvoitteitaan uudestaan vuonna 2019. Merkittävä osa velvoitteista, jota laiminlyötiin, liittyi nimenomaan kuntatalouteen.
Selkeästi yleisimpiä laiminlyöntejä olivat talousarvion ylitykset. Näissä kunnan päättäjät olivat käyttäneet enemmän rahaa kuin mitä kunnanvaltuusto oli valtuuttanut. Sen jälkeen eniten ongelmia oli sisäisen valvonnan järjestämisessä. Nämä olivat myös vakavimpia ongelmia ja johtivat usein siihen, että tilintarkastaja ei suositellut vastuuvapauden myöntämistä tilivelvollisille. Seuraavaksi yleisin oli alijäämän kattamisen laiminlyönti. Muut laiminlyönnit olivat selkeästi vähäisempiä sekä määriltään että merkityksiltään. Näitä olivat esimerkiksi tilinpäätöksen laatiminen myöhässä, muu lainvastainen toiminta, esimerkiksi hankintalain vastaiset hankinnat sekä kunnan antamat lainat, takaukset ja vakuudet. Alijäämän kattamattomuus oli tosin yleistymään päin vuonna 2019, ja tilanne tuskin parani vuonna 2020.
Tilintarkastaja ei puoltanut vastuuvapautta noin 8 % kunnissa vuosittain, mikä tarkoittaa noin 23 kuntaa vuodessa. Yleisin syy oli talousarvion ylitys, josta tilintarkastaja totesi, että vastuuvapaus voidaan hyväksyä, jos valtuusto hyväksyy ylityksen. Sen jälkeen yleisin syy vastuuvapauden puoltamatta jättämiselle oli sisäisen valvonnan laiminlyönti, josta tilintarkastaja joutui usein toteamaan, että valvonnan laiminlyönnin vuoksi vastuuvapautta ei voida myöntää, koska kunnan rahojen käyttöä ei voida selvittää.
Yhteenveto
Kunnilla on useita lakisääteisiä velvollisuuksia. Nämä liittyvät pääasiassa siihen, että valtio välttää kuntien pelastamisen valtion varoilla eli bailout-tilanteet, tai sen varmistaminen, että kunnan asukkaat voisivat valvoa edustajiensa toimintaa eli päämies-agenttiongelman ratkaisemiseen. Tilintarkastaja on velvollinen tarkastamaan tiettyjen lakisääteisten velvoitteiden noudattamista. Artikkelissamme selvitimme, kuinka yleisiä erilaiset velvoitteiden rikkomukset ja laiminlyönnit olivat. Tulostemme perusteella tämä on erittäin yleistä, vuosittain noin joka viidennessä kunnassa ei ole hoidettu hallintoa tai taloutta lain vaatimalla tavalla. Erityisen yleistä oli ylittää talousarvio. Vakavimpia laiminlyöntejä tosin olivat sisäisen valvonnan laiminlyönnit. On mielenkiintoinen jatkotutkimuksen aihe miten kuntien velvoitteiden hoitaminen kehittyy lähivuosina, erityisesti pandemian aiheuttaessa merkittäviä taloudellisia haasteita lyhyelle aikavälille ja pitkän aikavälin haasteita lisäävän muuttoliikkeen ja väestön ikääntymisen jatkuessa.
Lue lisää liikejuridiikkakirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), DI (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
