Sovelletaanko yhteishankintayksiköiden kilpailutuksiin julkisuuslakia? Onko kilpailutuksesta kesken kaiken vetäytyneellä tarjoajalla edelleen asianosaisasema? Näitä mielenkiintoisia kysymyksiä käsittelen viikon oikeustapauskirjoituksessa, joka pohjautuu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2023:7. Tapauksessa käsiteltiin yhteishankintayksikkö KL-Kuntahankinnat Oy:n järjestämää kilpailutusta. Koska kilpailuttaja oli yhteishankintayksikkö tavanomaisen hankintayksikön sijasta, tämä vaikutti asian arvioimiseen tuomioistuimissa.
Viranomaisen asiakirjan saaminen julkisessa hankinnassa
Hankintayksikön asiakirjojen julkisuuteen ja asianosaisen tiedonsaantioikeuteen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia eli julkisuuslakia, jos hankintayksikkö on julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettu viranomainen kuten valtion virasto, kunta tai tuomioistuin. Julkisuuslakia sovelletaan myös, jos hankintayksikön on muualla laissa olevan säännöksen perusteella noudatettava julkisuuslakia (hankintalain 138 § 1 mom.).
Jos hankintayksikkö on muu kuin edellä tarkoitettu viranomainen, asiakirjojen julkisuuteen sovelletaan julkisissa hankinnoissa niin sanottua asianosaisjulkisuutta (hankintalain 138 § 2 mom.). Tällöin oikeuteen saada tieto kilpailutuksen asiakirjoista sovelletaan, mitä julkisuuslaissa säädetään asianosaisen oikeudesta asiakirjaan, asiakirjan julkisuuden määräytymisestä sekä tiedonsaantia koskevan asian käsittelemisestä ja ratkaisemisesta. Lähtökohtaisesti asianosaisella on oikeus saada tieto asiakirjasta, mutta esimerkiksi julkisissa hankinnoissa muiden tarjoajien liikesalaisuudet ovat salassa pidettävää tietoa.
Asianosaisuus julkisessa hankinnassa
Julkisessa hankinnassa asianosainen on se, jota asia koskee. Asianosaisia voivat olla tilanteesta riippuen esimerkiksi ehdokkaat, tarjoajat ja muut samoilla markkinoilla toimivat. Asianosaisasema voi lakata esimerkiksi silloin, jos tarjoaja vetäytyy tarjouskilpailusta tai jos hankintayksikkö sulkee tarjoajan kilpailutuksesta, mikäli tarjoaja ei täytä soveltuvuusvaatimuksia.
Asianosaisasemaan vaikuttaa keskeisesti se, onko asianosaiseksi itsensä katsova taho toiminut asianosaiselta kussakin tilanteessa edellytettävässä ajassa. Tarjouksen jättäminen ja mahdollinen oikaisuvaatimuksen tai valituksen tekeminen tarjouskilpailun aikana on usein edellytyksenä sille, että toimija voidaan katsoa asianosaiseksi. Jos toimija ryhtyy toimiin vasta esimerkiksi hankintayksikön tekemän hankintapäätöksen jälkeen, asianosaisasema voi olla menetetty.
Tapauksen tausta
Yhtiö A Oy oli pyytänyt yhteishankintayksiköltä erääseen hankintaan liittyvät tarjousasiakirjat ja hankintapäätöksen liitteineen. Yhteishankintayksikkö oli kieltäytynyt luovuttamasta asiakirjoja, koska se katsoi, että ei ole sellainen viranomainen johon hankintalain perusteella sovellettaisiin julkisuuslakia. Tämän vuoksi sillä oli velvoite luovuttaa asiakirjat vain asianosaisille (asianosaisjulkisuus) sen sijaan, että pyydetyt asiakirjat tulisi luovuttaa kaikille niitä pyytäville (yleisöjulkisuus). Päätöksellään yhteishankintayksikkö katsoi siten myös, että A Oy ei ollut asianosainen.
Helsingin hallinto-oikeus oli 07.01.2022 antamassaan päätöksessään H42/2022 kumonnut yhteishankintayksikön päätöksen ja palauttanut sen sille uudelleen ratkaistavaksi. Hallinto-oikeus tulkitsi yhteishankintayksikön käyttäneen julkista valtaa silloin, kun se hankintalain perusteella tekee hankintoja viranomaisasiakkaidensa puolesta hankintalain mukaisena yhteishankintayksikkönä.
Hallinto-oikeuden mukaan yhteishankintayksikössä tehtävien päätösten tekemistä ei voida pitää vain yksityisoikeudellisina oikeustoimina, vaan kyse on sellaisten hallintopäätösten tekemisestä, joissa muun muassa päätetään julkisten varojen käytöstä. Julkisten hankintojen toteuttamisessa painottuu näin ollen julkisen hallintotehtävän piirteiden ohella julkisen vallan käyttö. Tällöin yhteishankintayksikön olisi tullut soveltaa julkisuuslakia tietopyyntöihin vastaamiseen eli lähtökohtaisesti luovuttaa julkiset asiakirjat niitä pyytävälle.
Hallinto-oikeus myös katsoi, että tarjoajalla oli edelleen asianosaisasema hankintamenettelyssä, vaikka hankintayksikkö oli päätöksellään sulkenut sen ulos menettelystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2023:7
Yhteishankintayksikkö pyysi korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä vaatien, että päätös kumotaan. Korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana oli, olisiko yhteishankintayksikön tullut luovuttaa tarjousasiakirjat ja hankintapäätös tarjouskilpailusta vetäytyneelle tarjoajalle.
Oliko yhteishankintayksikkö julkisuuslain tarkoittama viranomainen sen kilpailuttaessa hankintoja?
Mikäli vastaus yllä olevaan kysymykseen olisi ”kyllä”, yhteishankintayksikön olisi tullut luovuttaa tarjouspyyntöasiakirjat kaikille niitä pyytäville. Yhteishankintayksikkö argumentoi kieltävää näkökantaansa sillä, että se on osakeyhtiö, se ei ole julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomainen eikä sille ole lailla säädettyä velvollisuutta noudattaa julkisuuslakia. Asiaa pohtiessaan korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomiota yhteishankintayksikön tarkoituksen erityispiirteisiin tavallisiin hankintayksiköihin verrattuna.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että hankintamenettelyn tarkoituksena on tarjouskilpailuun perustuen valita hankintayksikölle sopimuskumppani sopimussuhteeseen, joka on lähtökohtaisesti yksityisoikeudellinen. Tällä menettelyllä ei puututa julkisen vallan käytölle ominaisella tavalla yksityisten oikeusasemaan hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella. Kyse ei myöskään ole julkisen vallan käytöstä julkista tehtävää hoitavana yhteisönä. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhteishankintayksikön toimintaan ei sovelleta julkisuuslakia. Hallinto-oikeuden ratkaisu oli siten tältä osin virheellinen.
Oliko kilpailutuksesta vetäytyneellä tarjoajalla yhä asianosaisasema?
Valittaja oli monivaiheisen kilpailutuksen aikana päättänyt vetäytyä tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö sulki vetäytymisen vuoksi yhtiön ulos lainvoimaisella päätöksellä ennen kuin lopulliset tarjoukset oli annettu ja hankintapäätös tehty.
Koska valittaja ei ollut enää ollut osallisena hankintamenettelyssä siinä vaiheessa, jota sen pyytämät asiakirjat koskivat, tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat eivät koskeneet yhtiön oikeutta, etua tai velvollisuutta, eikä yhtiö siksi ollut enää julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen. Myös näiltä osin hallinto-oikeuden päätös oli virheellinen. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota yhteishankintayksikön päätöstä, ja korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen.
Asia palautettiin hallinto-oikeuden uudelleen ratkaistavaksi, koska korkein hallinto-oikeus ei voinut ottaa ensi asteena kantaa seikkoihin, joista hallinto-oikeus ei lausunut hyväksyttyään yhtiön valituksen.
Lopuksi
Ratkaisussaan KHO 2023:7 korkein hallinto-oikeus totesi, että KL-Kuntahankinnat Oy ei ole yhteishankintayksikkönä toimiessaan julkista valtaa käyttävä viranomainen. Näin ollen muun muassa sen tarjouskilpailumateriaaleihin sovelletaan vain asianosaisjulkisuutta eikä yleisöjulkisuutta, eli kuka tahansa kilpailutukseen liittyviä asiakirjoja pyytävä ei niihin ole oikeutettu. Samassa ratkaisussa käsitellyn asianosaiskysymyksen osalta korkein hallinto-oikeus totesi, että jos tarjoaja on vetäytynyt tarjouskilpailusta, kilpailutus ja siinä tehtävät ratkaisut eivät enää koske sen etua, oikeutta tai velvollisuutta, joten myös sen asianosaisasema lakkaa. Tällöin sillä ei ole oikeutta saada tarjouskilpailua koskevia asiakirjoja, joihin asianosaisella olisi oikeus.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme:
OTM (väitöskirjatutkija), FM (tietojenkäsittely)
Lakimies, riidanratkaisu
Lakitoimisto KPF
050 5338 295
