.png)
RKY-alueeseen kuuluvalle rakennukselle myönnettiin purkamislupa – oikeustapauskommentti KHO 2021:185
Viikon oikeustapauskommentissa käsittelen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua KHO:2021:185, joka käsittelee tehdasrakennuksien purkamislupa-asiaa. Asia koskee purkua tehdasalueella, jonka Museovirasto on määritellyt valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen (RKY) kohteeksi. Museoviraston määrittelemän RKY-alueen lisäksi vuonna 2017 hyväksytyssä maakuntakaavassa oli laaja aluerajausmerkintä (RK), joka koski muun ohella edellä mainittua RKY-aluetta. RK-merkintään liittyi suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa rakentamisessa ja käytössä oli varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöarvot säilyvät.
Tapaukseen liittyvä lainsäädäntö
Purkamislupamenettelyyn vaikuttava lainsäädäntö löytyy maankäyttö- ja rakennuslaista sekä rakennusperinnön suojelemisesta annetusta laista. Rakennusperinnön suojelemisesta annettu laki on tullut voimaan 1.1.2010. Mainitulla lailla on kumottu rakennussuojelulaki (60/1085) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.
Lainkohdassa määritellään kunnan tehtäväksi huolehtia alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta sekä maapolitiikan harjoittamisesta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).
Rakennusten suojelun osalta pääperiaate on, että asemakaavoitetulla alueella suojelu tapahtuu kaavalla, mutta asemakaavan ulkopuolella rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain perusteella.
Maankäyttö- ja rakennuslain 118 §:n mukaan rakentamisessa, rakennuksen korjaus- ja muutostyössä ja muita toimenpiteitä suoritettaessa samoin kuin rakennuksen tai sen osan purkamisessa on huolehdittava siitä, ettei historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaita rakennuksia tai kaupunkikuvaa turmella.
Säännös sisältää velvoitteen rakennushistoriallisten arvojen huomioon ottamisesta. Säännös koskee rakentamista, rakennuksen korjaus- ja muutostöitä ja muita toimenpiteitä sekä rakennuksen tai sen osan purkamista.
Maankäyttö- ja rakennuslain 127 §:n 1 momentin mukaan rakennusta tai sen osaa ei saa ilman lupaa purkaa asemakaava-alueella tai alueella, jolla on voimassa 53 §:ssä tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi. Lupa on myös tarpeen, jos yleiskaavassa niin määrätään.
Säännöksen mukaisesti asemakaava-alueella purkamislupaa on aina haettava. Säädöksen mukaisesti purkamislupaa on haettava myös rakennuskieltoalueella sekä yleiskaava-alueilla, jossa yleiskaavassa on määräys purkamisluvan hakemisesta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 139 §:n 1 momentin mukaan purkamisluvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei purkaminen merkitse rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen hävittämistä eikä haittaa kaavoituksen toteuttamista.
Vaikka kaava sallisikin rakennuksen purkamisen, purkamisluvan edellytyksenä on, ettei purkaminen merkitse rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen hävittämistä.
Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan rakennusperinnön suojelemiseen sovelletaan mainittua lakia, jollei mainitussa laissa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan rakennusperinnön suojelemisesta asemakaava-alueella sekä alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimista varten, säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999). Pykälän 3 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan kuitenkin 2 momentin estämättä myös 2 momentissa tarkoitetulla alueella, jos: 1) kohteella on valtakunnallista merkitystä; 2) kohteen säilymistä ja suojelua ei voida turvata maankäyttö- ja rakennuslailla ja sen nojalla annetuilla säännöksillä tai määräyksillä; tai 3) kohteen suojeluun tämän lain mukaisesti on erityisiä syitä asemakaavoitustilanteen vuoksi.
Rakennusperinnön suojelemisesta annetun 8 §:n 1 momentin mukaan rakennus voidaan suojella, jos se on valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti merkittävä.
Rakennusperinnön suojelemisesta annetun 5 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen suojelua koskeva asia tulee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vireille sille tehdystä esityksestä tai sen omasta aloitteesta.
Tapauksen taustat
Valkeakoskella sijaitsevalla tehdasalueella ei ollut voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa, mutta alueen yleiskaavoitus oli vireillä. Vuonna 2020 nähtävillä olleessa yleiskaavaehdotuksessa tehdasalue oli osoitettu teollisuus- ja varastoalueeksi ja sitä koski terveyshaitan poistamistarvetta koskeva merkintä. Yleiskaavaehdotuksessa tehdasalueelle ei ollut osoitettu suojelumääräyksiä.
Rakennusvalvontaviranomainen oli myöntänyt purkamisluvan rakennuksille vuonna 2019. Purkamislupa myönnettiin hakemuksessa tarkoitettujen rakennusten ja rakennelmien purkamiseen lukuun ottamatta voimalaitoksen piippua. Purkamislupaa käsiteltäessä kaupunki oli eri vaiheissa ilmoittanut, että alueelle, jota purkamislupa koskee, ei ole maankäyttöön liittyvää tarvetta muuttaa asemakaavaa.
Purkamislupaprosessin aikana purkamislupahakemuksesta oli pyydetty ja saatu lausunnot muun ohella ELY-keskukselta, maakuntamuseolta ja kaupungin kaavoituspäälliköltä. Hakemuksen johdosta tehdasalueella oli järjestetty katselmus.
ELY-keskus valitti rakennusvalvontaviranomaisen päätöksestä hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus hylkäsi ELY-keskuksen valituksen, jonka johdosta asiasta valitettiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ELY-keskuksen valituksen johdosta arvioitavana, oliko purkamislupa voitu tässä tilanteessa myöntää puheena oleville tehdasrakennuksille ja -rakennelmille.
Oikeustapauksessa keskeisimmät kysymykset ovat:
Voiko purkulupaa myöntää rakennuksille, jotka museoviraston on määritellyt valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen inventointiin, kun rakennuksia ei ole suojeltuasemakaavalla eikä rakennussuojelulain nojalla.
Kysymys on samalla myös tilanteesta, jossa kunta on ilmoittanut, että sen tarkoituksena ei ole selvittää rakennusten suojelemista asemakaavalla ja rakennusten suojeleminen rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain nojalla ei ole vireillä.
ELY-keskus katsoi valituksessaan, että rakennukset kuuluvat valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön (RKY). Myönnetty purkamislupa olisi tarkoittanut sitä, että noin puolet tehdasalueen rakennuksista purettaisiin. Purettavien rakennusten vaikutusta tehdasalueen rakennettuun kulttuuriympäristöön olisi ELY-keskuksen valituksen mukaan pidettävä huomattavana. ELY-keskuksen mukaan, jos purkamislupa myönnettäisiin, alueen suojeltavista arvoista menetettäisiin huomattava osa. Purkamisluvan myöntämisellä olisi ELY-keskuksen mukaan olennaista vaikutusta valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön säilymisen kannalta.
Asiassa oli ratkaistavana, millä edellytyksillä rakennuksen purkamislupa voitaisiin myöntää alueella, jonka asemakaava on ilmeisen vanhentunut niin ajan kulumisen perusteella kuin sisällöllisestikin. ELY-keskus katsoi, että asemakaava on vanhentunut sisällöllisesti, koska asemakaavassa ei ole otettu riittävällä tavalla huomioon alueella sijaitsevien rakennusten suojetarvetta. Lisäksi ratkaistavana oli asiassa oli kysymys siitä, että ELY-keskuksen näkemyksen mukaan kunta on ilmeisen haluton arvioimaan alueen rakennusten suojelutarpeen maankäyttö- ja rakennuslain 139 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kaavassa, vaikka uudessa vuodelta 2017 olevassa maakuntakaavassa suojelutarve on osoitettu yksiselitteisellä suunnittelumääräyksellä. Tapauksessa oli kysymys myös siitä, mikä maakuntakaavan ja sen suojelumerkintöjen ja -velvoitteiden merkitys on kaavoitusta ohjaavana tekijänä, ja kunnan velvollisuudesta laatia rakennussuojelun osalta ajantasainen kaava tällaisessa tilanteessa.
Asiassa oli myös kysymys siitä, mikä on kaavoituksessa todettujen suojelutarpeiden tai suojelutarpeen, jota ei ole vanhentuneessa kaavassa arvioitu lainkaan Lisäksi asiassa oli kysymys suojelutarpeiden suhde väitettyyn rakennusten huonoon kuntoon, rakennusten ja maaperän pilaantuneisuuteen sekä rakennusten omistajan taloudellisiin mahdollisuuksiin rakennusten kunnostamiseen.
Korkein hallinto-oikeus otti ratkaisunsa lähdökohdaksi sen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (KHO 2002:73–74, KHO 2020:158, KHO 2021:82) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen purkamislupajärjestelmän tarkoituksena ei ole ollut uudentyyppisen rakennusten purkamista rajoittavan lupajärjestelmän luominen. Lupajärjestelmän tarkoituksena on sen varmistaminen, että rakennuksen suojelua koskeva asia voidaan ratkaista kohtuullisessa ajassa maankäyttö- ja rakennuslain säännösten vaatimukset täyttävällä kaavaratkaisulla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisella suojelupäätöksellä. Jollei rakennusta päätetä suojella kohtuullisessa ajassa asemakaavalla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain nojalla tai tällainen asia ole tullut kohtuullisessa ajassa vireille, eikä muutakaan toimenpidettä rakennuksen suojelemiseksi tai kaavan muuttamiseksi ole vireillä, rakennuksen purkamiselle ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 139 §:n 1 momentissa säädettyjä esteitä.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että yksinomaan maakuntakaavan yksityiskohtaisempaan kaavoitukseen kohdistuva yleispiirteinen ja laajaa aluetta koskeva RK-merkintä ja sitä koskeva suunnittelumääräys eivät merkinneet sitä, että purkamislupahakemuksen kohteena olleiden tehdasrakennusten ja -rakennelmien suojelua koskeva asia tulisi ratkaistuksi kohtuullisessa ajassa maankäyttö- ja rakennuslain säännökset täyttävällä yksityiskohtaisemmalla kaavalla. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kunnalla oli harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus päättää, mille alueille ja missä aikataulussa asemakaavoja laaditaan. Vastikään hyväksytyllä maakuntakaavalla ei siten ollut välittömiä oikeusvaikutuksia arvioitaessa kysymyksessä olevan purkamisluvan myöntämisedellytyksiä.
Tällä perusteella sekä sen vuoksi, että kysymys oli rakennuksista ja rakennelmista, joita ei ollut suojeltu asemakaavalla eikä rakennussuojelulain (60/1985) tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain nojalla, korkein hallinto-oikeus katsoi, että rakennusvalvontaviranomaisen päätös oli perustunut hallintolain 31 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla riittäviin selvityksiin.
Johtopäätöksissään korkein hallinto-oikeus viittasi vielä edellä lausuttuun purkamislupajärjestelmän tarkoitukseen ja katsoi, että purkamisluvan myöntämiselle ei näissä oloissa ollut maankäyttö- ja rakennuslain 139 §:n 1 momentissa säädettyjä esteitä.
Korkein hallinto-oikeus otti ratkaisussa myös kantaa esitettyyn selvitykseen rakennusten kunnosta. Kuten edellä todettiin, ELY-Keskus oli prosessin aika kyseenalaistanut väitteet purettavien rakennusten huonon kunnosta ja käyttömahdollisuuksista. Korkein hallinto-oikeus toteaa perusteluissaan myös, että purkamisluvan myöntämisen edellytyksenä ei ole ollut se, että luvanhakijan olisi tullut osoittaa rakennusten suojeluarvojen menettäminen tai korjauskelvottomuus jo olemassa olevia selvityksiä tarkemmin selvityksin. Rakennuksen suojelemista koskeva kysymys on ensisijaisesti ratkaistava edellä todetusti asemakaavalla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisessa menettelyssä eikä purkamislupamenettelyssä. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös ratkaisun perusteluissa vuosikirjaratkaisuun KHO 2021:82, jossa on todettu, että purkamisluvan myöntämisen edellytyksenä ei lähtökohtaisesti ole se, että hakijan on osoitettava purettavaksi haettujen rakennusten suojeluarvojen menettäminen.
Yhteenvetoa
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu vakiinnuttaa osaltaan oikeuskäytäntöä siitä, että luvanhakijan ei tarvitse esittää laajaa näyttöä rakennusten kunnosta purkuluvan myöntämiseksi. Ratkaisu osoittaa, että rakennuksen suojelemista koskevat kysymykset on ratkaistava ensisijaisesti asemakaavalla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisessa menettelyssä, eikä luvanhakijalla ole lähtökohtaisesti velvoitetta antaa laajaa selvitystä purettavien rakennusten kunnosta tai käyttömahdollisuuksista.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme:
https://www.kpflaki.com/blog/categories/oikeustapauskommentit
OTM, rakennusinsinööri
Lakimies, kiinteistöt ja rakentaminen
Lakitoimisto KPF
Puh: 050 5562 234