top of page

Rakennuksen purkamisen mahdollistavaa kaavaa ei hyväksytty suojeluarvojen vuoksi – KHO 2024:109

Writer's picture: Eelis PaukkuEelis Paukku

Rakennussuojelu voi olla haasteena kaavoitukselle. Kaavoituksessa on otettava huomioon myös rakennusten suojeluarvot. Korkein hallinto-oikeus otti tuoreessa päätöksessään kantaa siihen, voitiinko Turun Pukkilan tehdasalueen kaava hyväksyä. Käyn tässä oikeustapauskommentissa läpi tapauksen taustat, keskeiset oikeusohjeet sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.


Kaavoitus ja rakennussuojelu


Kaavoituksen keskeisenä oikeusohjeena on, että kaavan laatijan tulee selvittää kaavoituksen keskeiset vaikutukset. Tätä koskeva sääntely on alueidenkäyttölain 9 §:ssä:


Kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.


Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.”


Asemakaavan osalta tästä on vielä tarkempia säännöksiä alueidenkäyttölain 54 §:ssä:


Asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.


Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.


Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.


Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.”


Asemakaavan osalta alueidenkäyttölaissa on vielä erillinen 57 § asemakaavamääräyksistä:


Asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat koskea myös haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.


Jos jotakin aluetta tai rakennuskohdetta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.”


Tapauksen taustat


Turun kaupunginvaltuusto teki 13.3.2023 päätöksen asemakaavamuutoksesta Pukkilan entiselle tehdasalueelle. Alue sijaitsi noin kolmen kilometrin etäisyydellä Turun keskustasta.  Kaavamuutoksessa alueesta osa osoitettiin palvelu-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi. Samalla kaavasta poistettiin Pukkilan entisen kaakelitehtaan massalaitosrakennuksen suojelumerkintä. Laitos oli vuonna 1913 valmistunut tehdasrakennus, jonka kerrosala oli 6350 neliömetriä. Rakennuksen piirustukset oli aikanaan tilattu saksalaiselta arkkitehdiltä.


Alueella oli voimassa vuoden 2020 asemakaava. Kaavassa suojeltiin yhteensä 6 480 neliömetriä. Myös massalaitosrakennus oli suojeltu suojelumääräyksellä sr-1, jonka mukaan kyseessä oli teollisuushistoriallisesti arvokas rakennus, jonka ominaispiirteet tuli säilyttää korjaus- ja muutostöissä ja julkisivuissa tuli käyttää alkuperäisiä tai vastaavia materiaaleja. Tämän lisäksi rakennukseen liittyvissä rakennus- ja toimenpideluvissa tuli kuulla museoviranomaisia. Rakennuksen käyttöä rajoitti matala sisätilakorkeus, tilojen puhdistustarpeet sekä aiemman teollisuuden rakenteet.


Pukkilan entisen tehdasalueen omisti Kiinteistö Oy Pitkämäki Perusyhtiö 1. Yhtiö teki aloitteen 28.9.2021 asemakaavan muuttamiseksi. Aloitteessa esitettiin, että massalaitoksen suojelumerkintä poistetaan ja uudisrakentaminen sallitaan. Yhtiö esitti, että rakennus sisälsi niin merkittävän määrän haitta-aineita, että sitä ei voitu käyttää asemakaavan mahdollistamalla tavalla.


Alueella oli voimassa vuonna 2001 voimaan tullut Turun yleiskaava 2020. Jo tässä kaavassa alue oli kaavoitettu työpaikkojen ja asumisen alueeksi. Yleiskaavan liitteessä massalaitosrakennus mainittiin suojelukohteena. Tämän jälkeen alueella astui voimaan vuoden 2023 yleiskaava Turun yleiskaava 2029, jossa alue oli asuinaluetta. Alueelle oli myös yleiskaavassa merkitty arvokas rakennus, ja kaavan mukaan kohteen arvokkaat ominaispiirteet tuli säilyttää.


Turun museokeskus toimi Varsinais-Suomen alueellisena vastuumuseona. Museokeskus antoi asemakaavamuutoksesta lausunnon 28.2.2022. Lausunnossa todettiin, että rakennus on Suomen vanhin teräsbetonirunkoinen rakennus. Massalaitos on museokeskuksen mukaan merkittävin osa rakennuskokonaisuutta, ja se on museokeskuksen mukaan ollut maamerkki teollisuusalueen keskellä. Muutettaessa teollisuusaluetta muutoin asumiskäyttöön museokeskus vaati kaikkien rakennusten säilyttämisen sijaan vain alueen maamerkin eli vanhan tehdasrakennuksen säilyttämistä, jotta se jäisi kertomaan vanhasta teollisuushistoriasta.


Turun museokeskus totesi myös, että asiassa oli tiedossa uusiokäytön haasteet ja haitta-aineet. Tämän vuoksi ainoastaan julkissivu oli suojeltu, ja suojelua ei ulotettu sisätiloihin. Sisätiloja saatiin museokeskuksen lausunnon mukaan muuttaa käyttötarpeen mukaan. Museokeskus katsoikin, että tästä huolimatta rakennuksella tulisi olemaan merkittävää kulttuurihistoriallista arvoa. Museokeskus vastusti myös vuoden 2023 kaavamuutosta.


Viherpunainen vasemmisto ry ja yksityishenkilö A valittivat asiasta Turun hallinto-oikeuteen, joka ratkaisi asian 10.10.2023. Hallinto-oikeus katsoi, että massalaitosrakennuksen purkamisen mahdollistava kaavamuutos oli yleiskaavan vastainen. Asemakaavaa laadittaessa ei oltu selvitetty, että kohteen suojeluarvot olisi menetetty, tai että suojelu olisi maanomistajan kannalta kohtuutonta. Hallinto-oikeus katsoi myös kaavoituksen rikkovan maankäyttö- ja rakennuslain vaatimusta säilyttää rakennettua ympäristöä sekä kieltoa hävittää erityisiä arvoja.


Turun kaupunki pyysi valituslupaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta ja myös sai sen.


Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu


Korkein hallinto-oikeus kiinnitti ratkaisussaan huomiota rakennuksen teknisen kuntoon. Rakennuksessa havaittiin ainakin asbestia ja PAH-yhdisteitä. Rakennuksen oli todettu myös olevan terveydelle vaarallinen PAH-yhdisteiden vuoksi. Uudiskäytön esteenä oli haitta-aineiden lisäksi riskirakenteita. Näiden poistaminen edellyttäisi käytännössä tuotantolinjojen ja laitteiden poistamista sekä laajoja purkutoimenpiteitä kantavien rakenteiden osalta. Tämän lisäksi oli myös todettu, että rakennusta ei voi nykymuodossaan saneerata uudiskäyttöön, ja tämä tulisi joka tapauksessa olemaan kalliimpaa kuin uuden vastaavan rakentaminen.


Asemakaavamuutosta varten oli laadittu myös rakennetekninen kuntotutkimus.   Rakennuksen kantavat betonirakenteet olivat käyttökelpoisia. Tämän tutkimuksen mukaan rakennus vaatisi laajan peruskorjauksen, jota vaikeuttaisivat ulkoseinän muottilaudat sekä kantavan rungon heikko muunneltavuus. Tämän raportin mukaan rakennusta ei voitu suositella asuinkäyttöön, koska sisäilmaa ei saatu vastaamaan nykyvaatimuksia.


Korkein hallinto-oikeus kiinnitti oikeudellisessa arviossaan huomiota siihen, että rakennus oli merkitty yleiskaavassa suojeltavaksi. Ensinnäkin asiassa tuli siis huomioida, otettiinko asemakaavassa riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan vaatimukset. Aiemman oikeuskäytännön perusteella rakennussuojelu ratkaistaan ainoastaan suojelemalla asekaavalla tai tekemällä erillinen suojelupäätös. Yleiskaavassa ei siis voinut ratkaista rakennuksen suojelua.


Yleiskaavamerkintä asetti kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden mukaan erityisiä vaatimuksia selvittää asemakaavan laadinnan yhteydessä rakennussuojelun edellytyksiä. Tässä tapauksessa selvitysvelvollisuutta korosti korkeimman hallinto-oikeuden mukaan se, että rakennus oli uudessa yleiskaavassa osoitettu arvokkaaksi rakennetun ympäristön kohteeksi. Myös aiemmassa asemakaavassa suojeltu pinta-ala muodostui lähes yksinomaan massalaitosrakennuksesta.


Korkein hallinto-oikeus hyväksyi myös museokeskuksen väitteen siitä, että laitoksen kulttuuri- ja rakennussuojeluarvot olivat edelleen olemassa. Rakennuksella oli korkeimman hallinto-oikeuden mukaan arvoa erityisesti Turun teollisuushistorian ja entisen kaakelitehtaan edustajana sekä Suomen vanhimpana teräsbetonirunkoisena rakennuksena. Keskeinen suojeltava arvo oli rakennuksen julkisivu.


Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa ei voitu antaa merkitystä sille, että rakennus oli vaikea kunnostaa asumiskäyttöön. Tämä johtui siitä, että eri selvitysten mukaan rakennusten sisätilat olivat muunneltavissa eri käyttötarkoituksia varten. Selvityksissä oli myös todettu, että haitta-aineiden puhdistus ja peruskorjaus ovat sinänsä mahdollisia toimia. Rakennuksen julkisivun pakolliset korjaukset eivät myöskään merkittävästi heikentäneet sen kulttuurihistoriallista arvoa. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, että rakennus oli korjattavissa ainakin sellaiseen käyttöön, jossa tiloissa oleskelu on epäsäännöllistä tai jaksoittaista. Tästä syystä rakennuksen suojeluarvoa ei oltu menetetty.


Korkein hallinto-oikeus arvioi myös kieltoa aiheuttaa maanomistajalle kohtuuttomia rajoituksia tai haittaa asemakaavalla. Rakennuksen saneerauksesta tulisi aiheutumaan merkittäviä kustannuksia. Asemakaavalla osoitettiin saman maanomistajan alueelle 155 000 kerrosneliömetriä uutta rakennusoikeutta. Tässä yhteydessä 6350 kerrosneliömetrin massalaitosrakennus osoitettiin suojeltavaksi. Tältä osin suojeluvaatimusta ei voitu pitää kohtuuttomana.


Korkein hallinto-oikeus totesi, että Turun kaupunki ei ollut esittänyt riittävää perusteluja sille, miten maankäytön muutoksen tarpeet edellyttäisivät rakennuksen suojeluarvojen uudelleenarviointia. Tällä perusteella kaava oli lainvastainen ja se tuli kumota.


Yhteenveto


Rakennussuojelussa joudutaan sovittamaan yhteen erilaisia intressejä. Yleensä vastakkain ovat kustannukset sekä kulttuurihistorialliset arvot. Tässä tapauksessa punninta kallistui siihen, että kulttuurihistoriallisten arvojen suojelemiseksi maanomistajalta voitiin edellyttää rakennuksen merkittävää saneeraamista.


 Lue lisää oikeustapauskommenttejamme


OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)

Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja

KHT-tilintarkastaja

Juristi, tilintarkastaja

Lakitoimisto KPF


044 9755 196



 

 

7 katselukertaa0 kommenttia

Viimeisimmät päivitykset

Katso kaikki

Comments


© 2024 KPF GROUP OY

  • Facebook Social Icon
  • LinkedIn Social Icon
  • Twitter Social Icon
  • Instagram
bottom of page