Näkökulmia keskusteluun koronatoimista - sääntelyteoreettisia kommentteja

Pyrimme kirjoittamaan blogissamme sekä ajankohtaisista että ajattomista aiheista. Tämän vuoksi olemme normaalin sisällöntuottomme lisäksi kirjoittaneet kevään 2020 tapahtumiin liittyvistä lainsäädäntömuutoksista blogissamme, ja valmiuslakikirjoituksemme olikin blogin historian suosituin:


https://www.kpflaki.com/post/valmiuslaki-mik%C3%A4-se-on-ja-mit%C3%A4-sen-k%C3%A4ytt%C3%B6%C3%B6notto-tarkoittaisi


Hallituksen purkaessa rajoitustoimia touko- ja kesäkuun aikana, sosiaaliseen mediaan on ilmestynyt toinen toistaan hauskempia meemejä rajoitusten ja niiden purkamisen järjettömyydestä, esimerkiksi siitä, miten korona tarttuu vasta klo 22 jälkeen tai miten puistokaljoittelu ja mielenosoitukset suurissa joukoissa ovat sallittuja, mutta buffetit ovat kiellettyjä ja ravintolat eivät saa ottaa sisään kuin puolet asiakkaista. Tämä keskustelu rajoitusten ”järjettömyydestä” ärsyttää jossain määrin sääntelyteoriaan perehtynyttä juristia, koska useimmat sääntelyyn ja sen tarkoituksiin jäävät syyt ja mekanismit jäävät huomioimatta.


Tässä blogikirjoituksessa avaan hieman eri näkökulmia sääntelyyn ja sillä tavoin tuon hieman esiin rajoituksiin ja niiden purkamiseen liittyviä syitä. Ensimmäinen luku käsittelee sääntelyteoriaa ja on hieman abstraktimpi, mutta alaluvuissa käsittelen asiaa ymmärrettävästi esimerkkien kautta. Käytän useita esimerkkejä ravintola-alalta, koska kyseisestä alasta on käyty eniten keskustelua. Alaan liittyy suuria taloudellisia intressejä ja sen tämänhetkinen sääntely koskettaa useita ihmisiä. En esitä minkään keinon olevan oikea tai väärä enkä ota kantaa eri keinojen tosiasialliseen tehokkuuteen, pyrin ainoastaan tuomaan keskusteluun mukaan (puuttuvia) näkökulmia sääntelyn arviointiin.


Lisäksi mainitsen vielä, että olemme 1.6.2020 alkaen aloittaneet rikoslakiprojektin, jossa käsittelemme rikoslain pykäliä päivä päivältä viihteellisellä tavalla Facebook-sivuillamme. Kokoamme blogiimme rikoslain luku kerrallaan, ensimmäinen kokonainen luku sotarikoksista ja rikoksista ilmestyi blogiimme viikko sitten 16.6.2020:

https://www.kpflaki.com/blog/categories/rikoslaki


Sääntelyteoria


Sääntelyteoriaa voisi näin yksinkertaistettuna kutsua oikeustieteellisen tutkimuksen metodiksi. Sääntelyteoriassa tarkastellaan sääntelyä siitä näkökulmasta, millainen sääntely palvelee minkäkin tavoitteen saavuttamista. Toisaalta sääntelyteoriassa voidaan myös tarkastella sitä, miten tiettyjen eturyhmien intressit ovat vaikuttaneet sääntelyn sisältöön, tästä lisää myöhemmin ilmestyvän artikkelini pohjalta tehdyssä blogikirjoituksessa.


Sääntelyteoreettisessa arvioinnissa keskeisessä roolissa on usein sääntelyn tarkoituksenmukaisuus eli kuinka tehokkaasti sääntely saavuttaa tavoitteensa. Tämä edellyttää sääntelyn tavoitteiden määrittämistä ja tunnistamista. Toinen keskeinen arviointikriteeri on sääntelyn toimeenpanon tehokkuus eli kuinka paljon hallinnollista taakkaa sääntely aiheuttaa ja kuinka vaikea sen toimeenpano on todellisuudessa.


Kolmantena arviointikriteerinä voidaan mainita sääntelyn kustannustehokkuus eli kuinka paljon sääntely aiheuttaa kustannuksia yhteiskunnalle. Neljäntenä näkökulma voidaan mainita sääntelyn vaatima perusoikeuspuuttuminen eli kuinka paljon eri sääntelyvaihtoehdot puuttuvat perusoikeuksiin. Ja koska toimimme demokratiassa, jossa sosiaalinen media tuo äänestäjät ja päättäjät yhä lähemmäksi toisiaan ja palaute päätöksistä ja päätöksentekijöiden toimista on yhä välittömämpää, joudutaan viidentenä tekijänä arvioimaan myös sääntelyn poliittista hyväksyttävyyttä.


Sääntelyn tavoitteiden saavuttaminen


Ensimmäinen näkökulma on, miten sääntely saavuttaa sille annetut tavoitteet. Rajoitussääntelyn tavoitteet käyvät ilmi melko yksiselitteisesti lakien esitöistä. Esimerkiksi hallituksen esityksessä (HE 25/2020 vp), jolla ravintolatoiminta suljettiin väliaikaisesti, esitettiin sääntelyn tavoite seuraavasti: ”COVID-19 –viruksen (koronavirus) leviämisen hidastamiseksi on tarpeellista tehdä uusia rajoituksia”. Käsiteltäessä valtioneuvoston asetusta, joka mahdollisti koulujen sulkemisen, tavoitteeksi mainittiin myös vaarallisen tartuntataudin leviämisen rajoittaminen (SiVL22020 vp - M 4/2020 vp).


Lainsäädännön esitöistä voidaan siis nähdä, että rajoitussääntelyn tavoitteena on ehkäistä viruksen leviämistä. Tämä onkin varmasti ollut yleisessä tiedossa eikä siten uutta tietoa kellekään. Tosin julkisuuteen päätyneen tiedon perusteella on jossain määrin epäselvää, onko tavoitteena ollut leviämisen hidastaminen vai pysäyttäminen. Nämä tavoitteet ovat kuitenkin samansuuntaisia, ja niiden saavuttamista, kuten lainsäädännön tavoitteiden saavuttamista ylipäätään, ei voida arvioida oikeudellisin keinoin, vaan tarvitaan muiden alojen osaamista ja niiden tuottamaa tietoa. Tässä tapauksessa epidemiologian ja lääketieteen tuottamaa tietoa voidaan käyttää sen arviointiin, onko lainsäädäntö saavuttanut tavoitteensa eli tartuntojen leviämisen ehkäiseminen.


Useimmille ihmisille on myös selvää, että jos ainoa arvioitava tekijä olisi sääntelyn tavoitteiden saavuttaminen, olisivat rajoitustoimet paljon voimakkaampia, esimerkiksi ulkonaliikkumiskielto ja kaikkien paitsi elintärkeiden toimialojen sulkeminen. Tämän jälkeen mennään kuitenkin asiaan, jota kaikki somekeskustelijat eivät vaikuta käsittävän: sääntelyn sisältöön vaikuttaa myös muita tekijöitä kuin sääntelyn tavoitteen saavuttaminen. Pandemian leviämisen ehkäisytavoitetta on arvioitu muistakin näkökulmista.


Sääntelyn kustannustehokkuus – yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset


Ensimmäinen näistä näkökulmista on sääntelyn kustannustehokkuus. Rajoitustoimet aiheuttavat kustannuksia yhteiskunnalle. Esimerkiksi Suomen Pankki antoi valtiovarainministeriölle 30.4. lausunnon, jonka mukaan rajoitustoimet yhdessä kansainvälisen suhdanteen heikkenemisen kanssa supistavat bruttokansantuotetta 5-13 %. Myös monet muut tahot ovat esittäneet tämän jälkeen arvioita siitä, paljonko bruttokansantuote supistuu. Käytännössä tämä supistuminen tarkoittaa sitä, että tehtaat eivät pyöri, palveluita ei tuoteta, ihmisiä lomautetaan ja irtisanotaan ja yritykset joutuvat talousvaikeuksiin.


Nämä taloudelliset näkökulmat on myös tiedostettu rajoitustoimia säädettäessä ja esimerkiksi hallituksen esityksessä, jolla ravintolat suljettiin (HE 25/2020 vp) mainitaan esityksen aiheuttavan 55 000 ravintola-alan työtekijöistä merkittävälle osalle taloudellisia ongelmia lomautusten ja irtisanomisten muodossa sekä aiheuttavan lisää ongelmia alan yrityksille ja yrittäjille, koska he eivät voi harjoittaa elinkeinoaan.


Rajoitukset ovat myös vähentäneet muiden palveluiden ja tavaroiden kysyntää, minkä vuoksi useita eri tukia on jaettu kriisistä kärsiville yrityksille. Tukiohjelmista voit lukea lisää blogikirjoituksesta:


https://www.kpflaki.com/post/valtiontukis%C3%A4%C3%A4nt%C3%B6jen-muutos-mit%C3%A4-eu-tekee-koronakriisiss%C3%A4


Poliittisessa keskustelussa erityisesti oppositio on korostanut taloudellista näkökulmaa rajoitustoimiin. Rajoituksia purettaessa ja säädettäessä talousnäkökulmat ovat olleet merkittävässä roolissa. Tärkeimpiä talouden aloja on pyritty avaamaan ensimmäisenä ja toimintojen avaamista sallimaan sellaisissa rajoissa, joissa sääntelyn päätavoite eli tartuntojen leviäminen ei vaarannu. Kun näitä kahta tavoitetta punnitaan keskenään, on päästy esimerkiksi paljon meemejä tuottavaan rajaan alkoholin anniskeluajoista eli kello 22 pilkusta. Toisaalta taloudelliset näkökulmat puoltavat ravintoloiden avaamisen sallimista, toisaalta humalan kasvaessa ja aukioloaikojen pidentyessä tartuntojen todennäköisyys kasvaa eli sääntelyn pääasiallisen tavoitteen saavuttaminen heikkenee. Nämä kaksi on päätetty painottaa keskenään siten, että toiminta sallitaan avattavaksi vain osittain.


Sääntelyn tehokkuus – toimeenpanon helppous


Seuraava näkökulma sääntelyyn on sääntelyn toimeenpanon helppous. Esimerkiksi polkupyörien varastaminen on kriminalisoitua, mutta tätä sääntelyä ei pystytä valvomaan kovinkaan tehokkaasti ja siksi nämä varkaudet jäävät käytännössä vaille rangaistusta useimmissa tapauksissa. Tämän vuoksi kriminalisointi ei ole tehokasta polkupyörien tapauksessa. Tämä näkökulma ohjaa myös rajoitussääntelyä: jos jokin rajoitus olisi kallis valvoa, valitaan todennäköisesti muu teholtaan samanlainen keino, joka on halvempi valvoa.


Sääntelyn valvonta on sitä vaativampaa ja kalliimpaa, mitä enemmän sääntelyn valvonta keskittyy viranomaisille. Esimerkiksi ulkonaliikkumiskiellon ja kokoontumisrajoituksen valvonta ovat haastavia, koska näitä valvovat käytännössä ainoastaan poliisit, joiden lukumäärä useilla alueilla ei ole kovinkaan iso valvottavaan alueeseen nähden. Näiden tehokas valvominen vaatisi käytännössä sitä, että valtio tai muu julkinen taho palkkaisi useita työntekijöitä tai käyttäisi esimerkiksi varusmiehiä kiellon valvomiseen, mikä aiheuttaisi lisää kustannuksia.


Toinen sääntelyn valvonnan kustannuksia lisäävä tekijä on sääntelykohteiden määrä. Mitä useampaa tahoa sääntely koskee, sitä vaikeammaksi ja kalliimmaksi sääntely muuttuu. Tämän vuoksi esimerkiksi polttoaineverot kerätään jo polttoaineen valmistajilta tai maahantuojilta eikä jokaiselta autoilijalta erikseen. Myös arvonlisäverot ja tuloverot on halvempaa kerätä huomattavasti harvalukuisemmalta joukolta elinkeinonharjoittajia, kuin suurelta joukolta palkansaajia ja kuluttajia.


Kolmas sääntelyn valvonnan kustannuksia lisäävä tekijä on valvottaviin liittyvät intressit. Mitä suuremmat intressit valvottavilla on toimia sääntelyn vastaisesti, sitä enemmän myös valvontaa (ja sanktioita) tarvitaan. Jos sääntelyn rikkomiseen liittyy esimerkiksi suuria taloudellisia kannustimia, on sääntelyn rikkominen todennäköisempää.

Näistä syistä monissa sääntelyvalinnoissa on asetettu yksityiselle elinkeinonharjoittajalle kannustin tai velvoite toteuttaa valvontaa, ja viranomainen puuttuu valvontaan vain jälkeenpäin. Tällöin valvojia on enemmän, valvojien määrä on järkevässä suhteessa valvottavien määrään ja valvonnan toteuttamisen intressit ovat yhtenäisempiä elinkeinotoiminnan intressien kanssa.


Esimerkkinä tästä voidaan valita alkoholin anniskelun sääntely. Ravintolayrityksen vastuulla (muodollisesti vastuu jakautuu myös muille tahoille, mutta ei mennä yksityiskohtiin) on valvoa, että ihmisten humalasta ei aiheudu merkittävää vahinkoa heille, muille tai omaisuudelle. Tätä toteutetaan sekä vastuullisella anniskelulla että järjestyksenvalvonnalla. Vastaavaa valvontaa ei mitenkään voisi kuvitella tehtävän pelkästään viranomaisten, esimerkiksi poliisien toimesta.


Kun otetaan huomioon sääntelyn valvonnan kustannukset, päästään käsiksi seuraavaan meemiin. Useissa keskusteluissa on naureskeltu klo 22 pilkulle, koska sama ”kaljoittelu” jatkuu puistoissa ja ulkona kello 22 jälkeen ja usein suurissa ihmisjoukoissa, mutta tästä huolimatta tämä on täysin sallittua, vaikka tartuntariski voi olla sama kuin ravintoloissa.

Pelkästään sääntelyn tavoitteen näkökulmasta katsottuna tämä ei välttämättä ole looginen valinta. Kuitenkin ulkona tapahtuvan ajanvieton valvonta on huomattavasti kalliimpaa ja vaikeampaa, kuin ravintoloissa, koska ulkona valvontaa tekevät ainoastaan viranomaiset, kun taas ravintoloissa elinkeinonharjoittajat valvovat rajoitusten noudattamista. Tämän vuoksi sääntelyn valvonnan kustannukset puoltavat sitä, että valitaan helpommin valittava kohde.


Perusoikeusnäkökulma – vähiten vapauksia rajoittavat keinot ja yhdenvertaisuus


Sääntelyssä voidaan (ja tuleekin) huomioida myös perusoikeusnäkökulma. Toiset sääntelykeinot puuttuvat yksilön vapauksiin enemmän kuin toiset. Elinkeinon ja ammatin harjoittamisen vapaus ovat myös perusoikeuksia, joiden rajoittamiseen sääntelyllä tulisi olla lähtökohtaisesti hyväksyttävä peruste. Muita keväällä 2020 paljon esillä olleita perusoikeuksia ovat olleet liikkumisvapaus ja kokoontumisvapaus. Esimerkiksi Uuttamaata eristettäessä liikkumisvapautta rajoitettiin erittäin rajusti. Kun eristäminen lopetettiin, arvioitiin, että sääntelyn tavoitteen saavuttaminen ei enää edellytä näin rajua perusoikeusrajoitusta. Tämän vuoksi perusoikeuksien rajoittamiselle ei enää ollut perustetta ja eristäminen lopetettiin.


Jos sääntelyn tavoite voidaan saavuttaa vähemmän perusoikeuksia rajoittavalla keinolla, on tämä lähtökohtaisesti valittava, elleivät sääntelyn kustannukset ja sääntelyn valvonnan tehokkuus välttämättä edellytä muuta. Sääntelyn tavoitteen on myös oltava hyväksyttävä syy rajoittaa perusoikeuksia ja perusoikeuksien rajoittamisen on oltava välttämätöntä sääntelyn tavoitteiden saavuttamiseksi. Perusoikeuksien roolin korostaminen voi kuulostaa kriisiaikana oudolta, mutta nimenomaan tällöin näiden oikeuksien ylläpitäminen ja puolustaminen on keskeistä, jotta voimme säilyttää oikeusvaltion myös tulevien kriisien jälkeen.


Yhteenveto ja politiikan rooli


Oikeustieteilijät (ja muutkin) arvioivat sääntelyä sääntelyteorian keinoin. Sääntelyteoriassa tarkastellaan sääntelyä eri näkökulmista. Sääntelyn tavoitteen saavuttaminen on keskeisin seikka arvioitaessa sääntelyä. Tämä ei ole kuitenkaan ainoa seikka, ja sääntelyn sisältöön vaikuttavat myös sääntelyn kustannukset, sääntelyn valvonnan ja toimeenpanon helppous sekä perusoikeusnäkökulmat. Näistä mitään ei pitäisi unohtaa keskusteltaessa sääntelyn järkevyydestä ja oikeutuksesta. Toivottavasti tämä blogikirjoitus toi jotain uutta julkiseen keskusteluun tai ainakin herätti ajatuksia.

Lue lisää teemakirjoituksiamme:

https://www.kpflaki.com/blog/categories/teemakirjoituksia


Eelis Paukku

OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), TkK (Tuotantotalous)

Lakimies, toimitusjohtaja

KPF Group

174 katselukertaa

© 2018 KPF GROUP OY

  • Facebook Social Icon
  • LinkedIn Social Icon
  • Twitter Social Icon
  • Instagram