Kuten useissa medioissa on jo uutisoitu, korkein hallinto-oikeus antoi 7.6.2023 ennakkoratkaisun siitä, että se ei voi ottaa käsittelyyn valtioneuvoston ilmastovuosikertomusta, koska kyseessä ei ollut muutoksenhakukelpoinen ilmastopäätös. Käytännössä tämä tarkoitti, että ilmastoaktivistien Suomen valtiota nostama kanne ilmastotoimien vähäisyydestä hylättiin. Käyn tässä blogikirjoituksessa läpi ratkaisua uutisointia syvemmällä tasolla, ja avaan ratkaisun taustoja.
Ilmastolaista
Vuonna 2022 eduskunta sääti ilmastolain. Lain tavoitteet määritellään sen 2 §:ssä:
”Lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on osaltaan varmistaa, että:
1) ihmisen toiminnasta aiheutuvat kasvihuonekaasujen päästöt vähentyvät ja nielujen aikaansaamat poistumat kasvavat siten, että kasvihuonekaasujen päästöt ovat enintään yhtä suuret kuin poistumat viimeistään vuonna 2035 ja että poistumat kasvavat ja päästöt vähenevät edelleen myös sen jälkeen;
2) ihmisen toiminnasta aiheutuvat taakanjako- ja päästökauppasektorin yhteenlasketut kasvihuonekaasujen päästöt ilmakehään vähentyvät vuoteen 2030 mennessä vähintään 60 prosenttia ja vuoteen 2040 mennessä vähintään 80 prosenttia verrattuna vuoteen 1990;
3) ihmisen toiminnasta aiheutuvat taakanjako- ja päästökauppasektorin yhteenlasketut kasvihuonekaasujen päästöt ilmakehään vähentyvät vuoteen 2050 mennessä vähintään 90 prosenttia, mutta pyrkien tasoon 95 prosenttia verrattuna vuoteen 1990; ja
4) kansallisin toimin sopeudutaan ilmastonmuutokseen edistämällä ilmastoriskien hallintaa ja ilmastokestävyyttä.
Lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on myös varmistaa osaltaan Suomea sitovista sopimuksista sekä Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien kasvihuonekaasujen vähentämistä ja seurantaa, nielujen vahvistamista sekä sopeutumista koskevien velvoitteiden täyttyminen. Jos Suomea sitovaan kansainväliseen sopimukseen tai Euroopan unionin lainsäädäntöön sisältyy edellä mainittuja tiukempia kasvihuonekaasujen päästöjä tai poistumia koskevia tavoitteita, 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden on perustuttava niihin.”
Lain tavoitteena on siis varmistaa Suomen ilmastotavoitteiden saavuttaminen. Laki sisältää useita hallinnollisia velvoitteita erilaisten suunnitelmien laatimisesta ja niiden toteutumisen seurannasta. Tässä tapauksessa käsiteltiin 9-12 §:en mukaisia suunnitelmia:
9 § Pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma
10 § Kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelma
11 § Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma
12 § Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma
Lain mukaan valtioneuvoston eli hallituksen on hyväksyttävä näitä suunnitelmia säännöllisesti eri määräajoissa, jotka vaihtelevat yhdestä vaalikaudesta kymmeneen vuoteen. Valtioneuvostolle on myös lain 16 §:ssä asetettu velvoite näiden toteutumisen seurannasta:
”Valtioneuvoston on seurattava 9–12 §:ssä tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista riittävästi sen toteamiseksi, saavutetaanko suunnitelmissa asetetut ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja sopeutumista koskevat tavoitteet sekä 2 §:ssä tarkoitetut tavoitteet. Seurannan perusteella valtioneuvosto päättää tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista.”
Tätä seuraa 17 §:n velvoite muuttaa suunnitelmia, jos havaitaan, että ilmastopolitiikan tavoitteiden saavuttaminen vaatii lisätoimia:
”Valtioneuvoston on 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun lisätoimia koskevan päätöksen mukaisesti muutettava 9–12 §:ssä tarkoitettuja ilmastopolitiikan suunnitelmia. Suunnitelmien muuttamisessa noudatetaan, mitä 13 ja 14 §:ssä säädetään suunnitelmien valmistelussa noudatettavasta menettelystä.”
Tämän lisäksi lain 18 §:n mukaan valtioneuvoston on annettava vuosittain eduskunnalle ilmastovuosikertomus. Laki siis sisältää velvoitteita tehdä suunnitelmia, seurata niiden toteutumista ja muuttaa suunnittelua, jos ilmastotavoitteiden saavuttaminen vaatii niitä.
Hallintopäätös ja perusoikeudet
Hallintoprosessista on annettu oma lakinsa, laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Tapauksessa merkitystä sai sen 6 §:n ensimmäinen momentti, joka kuuluu:
”Valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta.”
Pykälä on hyvin merkittävä, koska siinä määritetään, mihin voidaan hakea valitusta. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että viranomaisen passiivisuus ja käsittelyn viivästyminen eivät ole asioita, joista voidaan valittaa, koska ne eivät sisällä viranomaisen ratkaisua. Valitusoikeus voidaan myöntää vain poikkeuksellisesti passiivisuuden perusteella, jos jonkun tahon perusoikeuksien turvaaminen sitä edellyttää. Tämä on kuitenkin hyvin vahva poikkeus pääsääntöön, jonka mukaan passiivisuudesta ei voi valittaa. Perusoikeudet määritellään pitkälti perustuslaissa. Ympäristöperusoikeus on perustuslain 20 §:ssä:
”Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.
Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.”
Korkein hallinto-oikeus ratkoi tapauksessa sitä, missä suhteessa hallintopäätöksen puute oli ympäristöperusoikeuteen eli oliko tämä valituskelpoinen seikka.
Tapauksen taustat
Tapaus koskee valtioneuvoston ilmastovuosikertomusta 27.10.2022. Vuosikertomuksessa todettiin maankäyttösektorin muuttuneen hiilinielusta päästölähteeksi. Sekä Suomen luonnonsuojeluliitto että Greenpeace valittivat tästä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ja katsoivat, että vuosikertomusasia tulisi palauttaa valtioneuvostolle, jotta se voisi noudattaa ilmastolain 16 ja 17 §:ien velvoitteita ja tarkistaa suunnitelmia vastaamaan muuttuneita olosuhteita ja niiden vaikutusta ilmastotavoitteiden saavuttamiseen.
Valituksen pääperuste oli, että heinäkuussa 2022 hyväksytty maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma ei sisältänyt tietoa siitä, että maankäyttösektori oli muuttunut hiilinieluista päästölähteeksi. Valittajien näkemyksen mukaan tämä olisi pitänyt huomioida suunnitelmassa ja muuttaa suunnitelmaa uusien tietojen valossa. Valittajat katsoivat myös, että koska seuraava suunnitelma tulee laatia vuosina 2027-2031, on valituksen lykkääminen siihen liian myöhäistä ottaen huomioon ilmastotavoitteiden aikataulun aikavälillä 2030-2035.
Ympäristöministeriö katsoi lausunnossaan, että valitus tulisi jättää tutkimatta, koska vuosikertomuksen antaminen ei ole valituskelpoinen hallintopäätös. Ministeriön näkemyksen mukaan kyseessä on selonteko ja raportointi, jossa ei ole kyse päätöksenteosta. Ministeriö korosti myös, että ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevasta valtioneuvoston päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu koskisitä, voidaanko asiaa ylipäätään ottaa käsittelyyn. Ratkaisu rakentui sen ympärille, onko kyseessä valituskelpoinen hallintopäätös, tai tällaiseen rinnastuva perusoikeuksia loukkaava tekemättä jättäminen. Ratkaisussa käsiteltiin laajemmin myös ympäristöperusoikeutta ja sen suhdetta ilmastosuunnitelmiin.
Korkein hallinto-oikeus korosti, että lainsäädäntövalta on eduskunnalla, ja valtioneuvoston tulee nauttia eduskunnan luottamusta. Valtioneuvoston on ilmastolain mukaan raportoitava ilmastoon liittyvistä asioista sen toimia valvovalle eduskunnalle. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että ilmastovuosikertomuksen antaminen eduskunnalle ei sisällä varsinaista hallintopäätöstä, vaan kyseessä on ainoastaan raportointi, jossa valtioneuvosto raportoi toimintaansa eduskunnalle. Kyseessä ei siis voinut olla varsinainen päätös.
Tämän jälkeen korkein hallinto-oikeus tarkasteli, onko ilmastolain 16 §:n mukaisten lisätoimien tekemättä jättäminen sellainen hallintopäätökseen rinnastuva tekemättä jättäminen, josta voitaisiin valittaa perusoikeussuojan vuoksi. Korkein hallinto-oikeus tarkasteli perustelujensa kohdassa 58 asiaa seuraavasti:
”Perusoikeuksien turvaamistarve ja kansainvälisten velvoitteiden toteutuminen koko ihmiskunnan tulevaisuuden kannalta olennaisessa ilmastonmuutoksen hillinnässä tulee kuitenkin ottaa erityisesti huomioon arvioitaessa julkisen vallan velvollisuutta turvata ihmisoikeudet ja perusoikeudet.”
Korkein hallinto-oikeus korosti kuitenkin ratkaisussaan menettelyllistä puolta. Ilmastolain mukainen lisätoimipäätösmenettely on riippumaton ilmastovuosikertomuksesta. Ilmastovuosikertomuksessa esitetty ei sido valtioneuvostoa siinä, tarvitseeko sen ryhtyä lisätoimiin ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Korkein hallinto-oikeus totesi, että ilmastolain suunnittelujärjestelmä on koskenut maankäyttösektoria 1.7.2022 alkaen. Ilmastovuosikertomus annettiin 26.10.2022, minkä vuoksi lisätoimien käyttöön ottamiseksi aika on ollut hyvin lyhyt. Tämä huomioon ottaen, korkein hallinto-oikeus katsoi, että passiivisuudella ei oltu loukattu ympäristöperusoikeutta. Korkein hallinto-oikeus antoi myös perusteluidensa kohdassa 66 hyvin vahvan kannanoton ilmastonmuutokseen:
”Ilmastonmuutos on parhaan tieteellisen tiedon perusteella ihmiskunnan kohtalonkysymys, joka uhkaa nykyisen ja tulevien sukupolvien elinehtoja maapallolla, ellei pikaisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin päästörajoitusten ja hiilinielujen säilyttämisen ja lisäämisen osalta ryhdytä. Tämän vuoksi toimien lykkääminen siirtää vastuuta tulevaisuuteen ja vaikeuttaa Pariisin sopimuksessa (Sops 75-76/2016) tavoitellun enintään 1,5 asteen lämpötilan nousun saavuttamista. Toisaalta ensisijainen vastuu kansainvälisten velvoitteiden täyttämisestä on demokraattisesti valituilla poliittisilla päätöksentekijöillä. Tuomioistuinten asiana on muutoksenhaun perusteella varmistaa, että poliittisten päätöksentekijöiden ratkaisut ovat lainmukaisia eivätkä estä ihmis- ja perusoikeuksien toteutumista.”
Korkein hallinto-oikeus totesi, että hiilinielujen pienemiseen liittyen ei oltu tehty päätöstä tai tutkimatta jättämistä. Perusteluiden kohdassa 69 korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että valtioneuvoston toiminta voisi tietyissä tilanteissa tulla korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi:
”Valtioneuvoston päätösmenettelyn lainmukaisuuden arvioiminen muutoksenhakijoiden tarkoittamalla tavalla voisi tulla tuomioistuimen tutkittavaksi sellaisessa tapauksessa, että päätöksen tekemättä jättäminen tässä vaiheessa johtaisi ilmastolain vastaiseen lopputulokseen tai että valtioneuvoston tosiasiallinen toiminta osoittaisi, ettei sillä ole tarkoitusta tehdä asianmukaisia päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi riittävän nopealla aikataululla.”
Korkein hallinto-oikeus totesi, että tässä tapauksessa sillä ei ollut toimivaltaa käsitellä asiaa, koska oli liian varhaista sanoa, ryhtyykö valtioneuvosto toimiin. Ympäristöministeriön lausunnon mukaan lisätoimia valmisteltiin jo, minkä vuoksi laiminlyöntiä ei vielä voitu todeta tapahtuneen.
Tällä perusteella korkein hallinto-oikeus jätti asian käsittelemättä. Kyseessä oli 3-2 äänestysratkaisu.
Vähemmistön mielipide
Kaksi oikeusneuvosta eli tuomaria äänestivät päätöstä vastaan. He jättivät myös eriävän äänestyslausunnon. Molemmat katsoivat, että kyseessä on valituskelpoinen ratkaisu. Heidän näkemyksensä mukaan ilmastoselonteko voi sisältää sellaisen lisätoimia sisältävän kannanoton, jota voidaan pitää valituskelpoisena hallintopäätöksenä.
Vähemmistö korosti sitä, että ilmastonmuutos on ihmiskunnan kohtalonkysymys, joka vaikuttaa merkittävästi kaikkien ihmisten elämään. Tätä koskevat päätökset koskettavat kaikkia yhteiskunnan sektoreita, eikä siihen liittyen tehdä tiettyjä yksittäisiä päätöksiä, vaan pitkäjänteistä kaikkea politiikkaa koskevaa suunnittelua. Vähemmistö korosti ratkaisussaan, että ”oikeusvaltioissa tulee olla mekanismeja, jotka antavat mahdollisuuden saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi sellaiset toimet, joiden voidaan arvioida liittyvän ihmisten perustavan laatuisten perusoikeuksien, kuten terveellisen ja ihmisarvoisen ympäristön turvaamiseen myös tulevaisuudessa.”
Vähemmistö katsoi, että ilmastomuutos on niin merkittävä kysymys, että viranomaisen passivisuus voi olla peruste muutoksenhakumahdollisuudelle. Valtioneuvoston ilmastovuosikertomus sisälsi vähemmistön mukaan kannanoton lisätoimien tarpeellisuudesta. Vähemmistö katsoi, että tämä kannanotto on päätös, josta voidaan valittaa.
Yhteenveto
Suomessa ei saatu otsikoista huolimatta ensimmäistä ilmasto-oikeudenkäyntiä. Korkein hallinto-oikeus ei ottanut valitusta käsittelyyn. Tämä päätös ja vähemmistön mielipide sisältävät kuitenkin selkeän kannanoton, sillä kaikki viisi tuomaria katsoivat, että jos hallitus ei ryhdy riittäviin ilmastotoimiin saavuttaakseen laissa määritellyt tavoitteet, asia on sellainen, joka voidaan ottaa korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyyn. Tämä tarkoittaa, että kansalaiset voivat vaatia ympäristöperusoikeuden toteuttamista tuomioistuimen kautta. Ratkaisu oli tältä osin hyvin selkeä, eli ilmastopassiivisuudesta on mahdollista valittaa, mutta ei vielä. Vuoden tai kahden päästä tilanne voi olla toinen, jolloin saatamme saada Suomen ensimmäisen ilmasto-oikeudenkäynnin.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
