Tuorein vertaisarvioitu tieteellinen artikkelini on julkaistu ympäristöjuridiikka-lehden numerossa 1/2020, saatavilla:
Muuhun tieteelliseen tuotantooni voit tutustua:
Artikkelin otsikko on: ”Maatalouden biokaasuvoimaloiden sääntely — markkinahäiriöistä potentiaalin hyödyntämiseen”. Artikkelissa käsittelen kysymystä siitä, miten lainsäätäjä voisi sääntelyä muuttamalla ja erilaisilla politiikkatoimilla edistää maatalouden biokaasuvoimaloiden yleistymistä Suomessa. Tässä blogikirjoituksessa tiivistän artikkelin merkittävimmät tulokset, artikkelin toteutustavan ja artikkelin merkityksen asiakkaidemme näkökulmasta.
Artikkelin toteutuksesta
Artikkeli oli haastava kirjoittaa, koska jouduin hakemaan ja käsittelemään usean eri tieteenalan aineistoa. Tutkimuksessa käsittelin biokaasuvoimaloita käsittelevää teknillistä ja taloudellista kirjallisuutta kuvatakseni mikä biokaasuvoimalaitos on ja miten se vaikuttaa ympäristöön sekä tarkastellakseni, mikä voimalan ansaintamalli on ja mitkä tekijät ovat keskeisiä sen kannattavuuden kannalta. Käsittelin myös taloustieteellistä kirjallisuutta tutkiakseni, millaiset tekijät (markkinahäiriöt) voivat estää investointien syntymistä ja mitkä näistä voisivat liittyä biokaasuvoimaloihin.
Työn oikeudellinen osio käsittelee biokaasuvoimaloihin vaikuttavaa sääntelyä. Osiossa tarkastelen, miten sääntely saattaa haitata biokaasuvoimaloiden yleistymistä ja miten sääntely muutoin vaikuttaa biokaasuvoimaloihin. Tämän jälkeen vertailen Suomen järjestelmää Saksan ja Ruotsin vastaaviin ja etsin keinoja, joilla biokaasuvoimalat ovat yleistyneet Saksassa ja Ruotsissa. Saksassa merkittävimpänä syynä yleistymiselle ovat olleet avokätiset tuotantotuet, Ruotsissa taas ympäristötietoisuus ja yhteiskunnan koordinointi. Lopuksi haastattelen aiempien osioiden tuloksien avulla maatalouden biokaasuun liittyviä sidosryhmiä ja sitä kautta muodostan suositukset, miten maatalouden biokaasuvoimaloita voitaisiin edistää Suomessa.
Biokaasuvoimala, sen vaikutukset ja sen taloudellinen kannattavuus
Biokaasuvoimalat mädättävät lantaa ja muuta orgaanista jätettä. Mädätyksen seurauksena saadaan metaania, joka voidaan polttaa energiaksi. Biokaasuvoimala tuottaa lämpöä ja joissain tapauksissa myös sähköä tai liikennepolttoainetta, jota voidaan käyttää joko maatilan oman energiantarpeen kattamiseen tai myydä ulkopuolisille tahoille korvausta vastaan. Merkittävin biokaasuvoimaloiden kannattavuuteen vaikuttava tekijä on se, että ne tuottavat energiaa maatilan omaan käyttöön. Seuraavaksi merkittävimmät hyödyt liittyvät energian myyntiin ulospäin, lannan käsittelytarpeen vähenemiseen ja lannoitteen hajuhaittojen vähenemiseen.
Näiden lisäksi biokaasulaitokset tuottavat hyötyjä yhteiskunnalle, koska lanta tuottaisi mädätessään kasvihuonekaasuja. Biokaasulaitoksessa näiden kaasujen energiasisältö otetaan sisään ja samalla vähennetään tarvetta tuottaa energiaa muilla menetelmillä. Nykyisin käytössä olevalla laskutavalla biokaasulaitos on siis päästötöntä energiaa, koska sama määrä kasvihuonekaasupäästöjä pääsisi ilmakehään joka tapauksessa. Jos kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen oletetaan olevan yhteiskunnallinen tavoite, olisi biokaasuvoimaloiden määrän lisääminen myös tällainen tavoite.
Taloudellinen ja liiketaloudellinen arviointi
Tulosteni perusteella merkittävin markkinahäiriö on se, että biokaasuvoimalaitos tuottaa hyötyä koko yhteiskunnalle, mutta biokaasulaitoksen omistaja ei saa korvausta tästä hyödystä. Tämä markkinahäiriö liittyy niin sanottuihin negatiivisiin ulkoisvaikutuksiin eli muulle yhteiskunnalle tai muille toimijoille aiheutettuun vahinkoon, jota vahingon aiheuttaja ei joudu korvaamaan. Tässä tapauksessa merkittävin hyöty liittyy kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen, josta laitoksen omistaja ei suoranaisesti hyödy itse.
Toinen merkittävästi biokaasuvoimaloiden yleistymistä haittaava tekijä on investointiin liittyvä epävarmuus. Merkittävin laitoksen kannattavuuteen vaikuttava tekijä on energian käyttö. Osa energiasta käytetään maatilan oman energiantarpeen kattamiseksi, osa energiasta voidaan myydä ulospäin. Energian käytön kannattavuuteen liittyy olennaisesti sähkön markkinahinta sekä hinta, joka vaikuttaa sekä oman energiankäytön hyötyyn että hintaan, jolla energiaa voidaan myydä ulospäin. Toinen investoinnin epävarmuuteen vaikuttava tekijä on laitoksen lopullinen tehokkuus, johon liittyy epävarmuutta. Myös viranomaisilta saataviin lupiin liittyy epävarmuutta, mikä voi myös hidastaa tai estää investointeja.
Oikeudellinen arviointi
Biokaasulaitos tarvitsee käytännössä aina ympäristöluvan. YVA:ta ei nykyisellään tarvita useimpiin voimaloihin niiden pienen koon vuoksi. Tällä hetkellä biokaasuvoimalaitoksien ympäristölupiin ja niiden vaatimaan kaavoitukseen liittyy epävarmuutta, mikä mahdollisesti haittaa voimaloiden yleistymistä. Nykyisen oikeustilan aikana on epäselvää, millainen kaavamerkintä vaaditaan, että biokaasuvoimalan saa rakentaa tai millainen kaavamerkintä estää voimalan rakentamisen.
Olen ajamassa tällaisiin päätöksiin liittyviä valituksia hallinto-oikeudessa, joten lähiaikoina saadaan luultavasti selvennys oikeustilaan. Kirjoitan myös toista artikkelia biokaasuvoimaloista nimenomaan tästä näkökulmasta. Aikaisemmin oikeuskirjallisuudessa on todettu, että ympäristölupaviranomaiset ratkovat asioita hyvin eri tavalla eri puolilla Suomea riippuen siitä, minkä verran viranomaisella on tietoa tietynlaisista hankkeista. Tämä ongelma vaikuttaisi haastattelujen ja muun aineiston perusteella vaikuttavan myös Suomessa, jossa ympäristölupa-asioita ratkotaan hyvin eri tavoin eri viranomaisissa.
Toinen ongelmallinen kohta sääntelyssä on, että nykyinen tukisääntely jaottelee tiukasti erilleen maatilan yhteydessä olevat laitokset muista laitoksista, jolloin maatilojen tukemiseen muodostuu uusia haasteita. Tämä johtuu EU:n valtiontukisääntelystä, jossa maatalouden tuet ovat hyvin tarkkaan säänneltyjä verrattuna kaikkiin muihin tukisääntelyihin. Näistä rajoituksista johtuen maatilan yhteydessä olevan voimalan tukeminen on huomattavasti haastavampaa ja tämän vuoksi tukijärjestelmien on oltava erilaisia yleisille laitoksille ja maatilan yhteydessä oleville laitoksille. Osa tuista voidaan myös menettää silloin, jos maatilakokoluokan laitos laajenee siihen kokoluokkaan, että energiaa myydään myös ulkopuolisille tahoille.
Myös energian käyttöön liittyy tiettyjä haasteita. Biokaasuvoimalat voivat myydä ylijäämäsähkönsä sähköverkkoon sähköverottomana, mutta joutuvat ostamaan sähköä verkosta takaisin verollisena. Tällöin maatilojen olisi halvempaa käyttää kaikki sähkö itse, mutta koska biokaasuvoimalan tuotanto vaihtelee vuorokauden- ja vuodenajoista riippuen eri tavalla kuin maatilan sähkönkulutus, ei tämä ole mahdollista useissa laitoskokoluokissa. Tutkimuksen tulosten perusteella tämä ei kuitenkaan olisi merkittävä ongelma laitoksiin tehtäviä investointipäätöksiä mietittäessä.
Tulokset ja johtopäätökset
Tutkimustulosten perusteella voidaan todeta, että jos biokaasuvoimaloiden yleistymistä haluttaisiin edistää, kustannustehokkain tapa olisi selkeyttää ympäristölupaan liittyvää viranomaismenettelyä. Tällä hetkellä viranomaismenettelyt eroavat merkittävästi riippuen ympäristölupaviranomaisten tietotasosta. Myös toimijoita neuvova viranomaismenettely voisi nopeuttaa ja mahdollistaa uusia biokaasuvoimaloihin liittyviä hankkeita. Myös oikeuskäytännön selventyminen kaavavaatimusten ja ympäristöluvan osalta voisi auttaa yleistämään biokaasuvoimaloita.
Toinen tehokkaampi, mutta samalla kalliimpi keino olisi myöntää investointitukia. Nämä vähentäisivät investointiin liittyvää epävarmuutta, koska tuet saisi heti hankkeen alussa eikä tuleviin rahavirtoihin liittyisi enää epävarmuutta, toisin kuin tuotantotuissa. Investointituet helpottaisivat myös rahoituksen saamista suhteelliseen kalliiseen alkuinvestointiin. Tuotantotukia ei ole pidetty kovin toimivana keinona Suomessa huolimatta siitä, että Saksassa tuotantotuet ovat olleet merkittävin syy laitosten voimakkaalle yleistymiselle. Suomessa tuotantotukia pidettiin huonona vaihtoehtona siksi, että niihin liittyy tulevaa epävarmuutta siitä, mihin asti tukia maksetaan. Saksassa tukipolitiikka on ollut suhteellisen yhdenmukaista 2000-luvun alusta asti, mikä on varmasti auttanut voimaloiden yleistymisessä.
Tuotantotukiin liittyvästä epävarmuudesta johtuen investointitukia pidettiin paljon parempana, koska rahat saisi heti alussa eikä toiminnanharjoittaja joutuisi pohtimaan, saako rahaa enää tulevaisuudessa. Investointituet myös helpottaisivat kalliin investoinnin rahoittamista.
Sekä ympäristölupamenettelyä helpottamalla että investointitukia lisäämällä ja selkiyttämällä voitaisiin lisätä biokaasuvoimaloiden määrää Suomessa. Julkisen vallan harkittavaksi jää ehdottamieni toimien kustannushyötysuhde. Viranomaismenettelyn osalta hyötyjä voitaisiin saavuttaa huomattavan pienillä panostuksilla koulutukseen ja päätöksenteon keskittämiseen.
Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:
Eelis Paukku
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka), TkK (Tuotantotalous)
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
